軍事規劃總是存在不確定性。軍事分析人員必須分析來自多個來源的大量數據，這些數據可能不清楚、模棱兩可，甚至相互矛盾。不確定性與風險是有區別的，因為風險的特征是已確定的結果與這些結果發生的概率。本專著分析了美軍 “2017 年聯合規劃過程”（2017 JPP）如何解決不確定性問題。這項研究考察了近二十年的美國非保密戰略安全文件和美軍聯合條令，重點關注2017 JPP及其如何或不如何對待不確定性。令人驚訝的是，不確定性在 2017 年 JPP 中扮演從屬角色，甚至根本不存在。戰略安全文件也沒有充分考慮不確定性。盡管在軍事情報領域討論了不確定性，但2017年“聯合規劃過程”并未要求規劃人員充分考慮不確定性這一主題，因此沒有為規劃人員提供處理不確定性的工具。本專著研究了改進處理不確定性的工具。有一個謬誤（基準利率）的例子說明了不確定性教育/培訓的必要性。需要對概率進行標準化交流。決策樹模型有助于將信息不足或沒有信息的領域形象化。穩健性概念提供了一種如何提高對意外事件的應變能力的方法。"穩健決策"模型側重于針對最壞情況制定計劃，而 "信息差距"模型則強調確定對實現至關重要的結果。首要任務是找到一個令人滿意的解決方案，而不是最佳解決方案。本專著建議利用現有工具并制定標準化框架，改進對不確定性的考慮，以確保在 2017 年聯合規劃方案中對其進行適當處理。這種方法不一定能提供完美無瑕的預測，但它能提高規劃過程的透明度，改進對原本被忽視的行動方案的思考方式，并將可能性發展為機遇。

圖2 決策樹模型

不確定性與美軍聯合規劃

在美國國防部長宣布 "為不確定的未來做好準備 "的新戰略近二十年后的今天，2017 年“聯合規劃過程”并未提供應對不確定性的方法。此外，作為指導 2017 年“聯合規劃過程”制定的總體文件，美國的戰略文件也沒有強調不確定性。相比之下，情報領域提供了考慮情報產品不確定性的方法。

第一小節研究了非保密的美國戰略文件和美軍聯合條令。其中，研究試圖回答以下問題： 是 "為不確定的未來做準備 "的戰略概念改變了聯合作戰計劃，還是不確定性因素從未進入聯合作戰計劃？下一小節提供了一些可能的原因，說明為什么不確定性可能是 2017 年“聯合規劃過程”中被遺忘的因素。最后一個小節提出了 2017 年“聯合規劃過程”沒有充分考慮不確定性的可能原因。

美國安全文件和軍事聯合出版物中的 "不確定性 "一詞

沒有證據表明，2001 年宣布的 "擁抱不確定性 "戰略在 JPP 的制定過程中得到了認可。此外，在過去二十年的聯合條令或戰略文件中也沒有發現這一戰略的細節。不過，軍事情報領域有考慮不確定性的方法，也有可用于處理不確定性的工具。

2017年聯合出版物（JP）5-0《聯合規劃》（2017 JP 5-0）雖然將戰略環境描述為不確定，但并未考慮處理不確定性的方法。2017 JP 5-0 是戰略與行動執行之間的橋梁文件。2017 JP 5-0 對 2017 JPP 進行了定義，并為 "指揮官提供了允許......在不確定和具有挑戰性的環境中靈活規劃和制定計劃的流程和能力"。但沒有具體說明在何種情況下提供靈活性。2017年JP 5-0的前幾個版本對處理不確定性的責任規定得更為具體。在2011年的JP 5-0中，指揮官和參謀部的任務是減少不確定性："聯合作戰規劃促進理解，使指揮官及其參謀部能夠為定義不清的問題提供充分的秩序，減少不確定性，并使進一步的詳細規劃成為可能"。

在 2006 年的 JP 5-0 中，"聯合作戰規劃 "區分了兩類規劃：應急行動規劃和危機行動規劃。"這兩類規劃主要在不確定性程度上有所不同。此外，"應急計劃通常是在預測未來事件的情況下進行的，而危機行動規劃則是基于規劃發生時存在的情況"。 在沒有進一步解釋的情況下，2017年JP 5-0建議將 "危機行動規劃 "從《聯合出版物》（JP）1-02《國防部軍事及相關術語詞典》（"國防部詞典"）中刪除。

2006 年、2011 年和 2017 年版本的 JP 5-0 均未考慮 "不確定性 "一詞，盡管 2006 年和 2011 年版本將不確定性視為作戰環境的一個特征。稍后，本研究將顯示美國戰略文件中也有類似的發展。

2017 JP 5-0 提供了四種分析工具，即 "作戰藝術與設計"、"靈活反應選擇"（FRO）、"靈活威懾選擇"（FDO）和 "聯合風險管理"，以支持決策者和規劃者的規劃工作。

"作戰藝術與設計 "并未指導用戶如何考慮不確定性。2017年JP 5-0指出，"作戰藝術是指揮官和參謀人員在技能、知識和經驗的支持下，運用創造性想象力設計戰略、戰役和重大行動，并組織和運用軍事力量"。此外，"作戰藝術有助于聯合部隊指揮官克服復雜作戰環境中的模糊性和不確定性"。沒有解釋 "模糊性 "和 "不確定性 "的含義以及作戰藝術如何提供幫助。2017 JP 5-0 將 "作戰設計 "描述為幫助 "指揮官和參謀人員理解復雜作戰環境（OE）中的不確定性 "的一種工具。無需贅述，"作戰設計 "是一種九步方法。在第七步 "確定決策和決策點 "中，指揮官必須告知其高級領導層 "需要做出的決策、必須做出決策的時間以及伴隨決策和延遲的不確定性和風險"。"這一表述值得注意，因為這是JP 5-0唯一一次區分不確定性和風險。然而，作為作戰設計核心人物的指揮官，在如何評估和描述不確定性以告知上級方面卻沒有得到進一步的指導。

FRO和FDO也不是準備和應對不確定性的規劃工具。2017 JP 5-0 給 FRO 和 FDO 下了定義，前者 "用于應對恐怖行動或威脅"，后者是 "預先計劃的、以威懾為導向的行動......在危機前或危機期間為威懾行動而設立"。FRO 和 FDO 都是國防部長或總統應對危機不確定性的適應性軍事選擇。與FDO相比，FRO是 "首先旨在阻止敵方攻擊的行動，但也為國防部提供必要的規劃框架，以快速獲得必要的授權和批準，從而應對動態和不斷變化的威脅"。"快速反應行動不是為不確定性做好準備和作出反應的規劃工具；它更多的是利用現有能力和資源對現有的已知威脅作出反應。

第四種工具是聯合風險分析（JRA），它也不考慮不確定性。參謀長聯席會議（CJCS）主席手冊 3105.01《聯合風險分析》中描述的聯合風險分析是計劃人員進行風險評估的工具，是任務分析的一部分。2016 JRA 建立了聯合風險分析方法（2016 JRAM），用于識別、評估和管理風險。它使聯合軍事委員會能夠進行一致、及時的風險評估，并提供 "基于風險管理的最佳軍事建議，以支持第 10 篇的職責，特別是國家軍事戰略（NMS）"。第10編定義了武裝部隊的作用，并為美軍的角色、任務和組織提供了法律依據。2016 年 JRAM 的兩段摘錄說明了不確定性未被考慮在內。首先，成功的風險分析面臨三大挑戰--復雜性、模糊性和不確定性，"因為人類的知識本身就是不完整的，評估需要假設"。不確定性是風險分析面臨的一個挑戰，但卻沒有就如何處理不確定性提供指導。其次，手冊將風險定義為 "某一事件對有價值的事物造成損害的概率和后果"。所有這些定義和描述都可能讓人認為，聯合條令遵循的是傳統的奈特式定義，重點是可能出現的糟糕結果，這在前面的 "不確定性的特征 "中有所描述。

2017 年 JP 5-0 的前一版本定義了 "危機規劃 "這一工具，它也可能具有處理不確定性的潛力。2000-2006 年版本的 JP 5-0 指出存在兩種類型的規劃： "慎重規劃和危機規劃"，以是否知道發生概率來區分。此外，"雖然深思熟慮的規劃是在預測未來事件的情況下進行的，但當前總會出現一些情況......有時這些情況是完全無法預料的"。這項研究從 "危機規劃 "中看到了增強 2017 年 JPP 處理不確定性的可能方法。

不僅2017年JP 5-0中沒有指導，《美國武裝部隊聯合出版物（JP）1條令》（JP 1）也沒有對不確定性提供指導。在聯合文件等級中，JP 1高于JP 5-0。2017 年的 JP 1 是 "所有聯合條令的頂點出版物，為美國武裝部隊的使用提出了基本原則和總體指導"，它只是通過引用克勞塞維茨的話來暗示不確定性，稱 "戰爭的進行結合了摩擦、偶然性和不確定性"，這 "在今天仍然是正確的"。即使2017年JP 1 "代表了我們作戰指導和軍事理論的演變，構成了聯合作戰條令的核心"，研究也沒有發現任何證據表明2017年JP 1充分考慮了不確定性以影響聯合作戰條令的制定。

由于2017 JP 5-0和2017 JP 1沒有充分考慮不確定性，本研究考察了國防部詞典，該詞典是聯合條令領域定義的來源。它也沒有描述 "不確定性 "一詞。國防部詞典 "規定了標準的美國軍事和相關術語，涵蓋了美國武裝部隊的聯合活動"。國防部詞典確實兩次提到 "不確定性 "一詞。首先，它指出，"不確定環境是指東道國政府軍......對預定作戰區域內的領土和人口沒有完全有效控制的作戰環境。"沒有進一步解釋如何確定這種不確定性。其次，國防部字典中提到了作戰空間情報準備（IPB）或作戰環境聯合情報準備（JIPOE）的分析方法，這種方法應有助于 "軍種或聯合部隊組成司令部減少有關敵人、環境、時間和地形的不確定性"。 隨后，本研究將探討 IPB/JIPOE 如何幫助處理不確定性。

2014年聯合出版物（JP）2-01.3《行動環境的聯合情報準備》（2014 JP 2-01.3）和2013年聯合出版物（JP）2-0《聯合情報》（2013 JP 2-0）的一部分對JIPOE進行了定義，后者提供了在情報分析和產品中考慮不確定性的方法。軍事聯合情報領域認為，不確定性是影響情報分析結果和受眾的一個因素。2013 JP 2-0指出，"不能讓指揮官對什么是事實、什么是觀點、什么是未知一無所知"，"情報不是一門精確的科學；情報分析員會有一些不確定性，指揮官和參謀人員在計劃和執行行動時也應如此"。 以下四個例子說明了2013年JP 2-0中對不確定性的考慮。首先，不確定性是情報規劃的一個因素。情報行動規劃要求 "考慮與規劃工作相關的所有已確定的情報缺口，并認識到分析結論中的不確定性"。相比之下，2017年的JPP沒有考慮認識不確定性的步驟。其次，無法確定所收集信息的準確性。"情報人員必須確保指揮官意識到這一缺陷，并確保未來包含許多不確定性"。2017年的JPP并沒有要求進行這樣的分析。第三，要求分析人員澄清或解決不確定性： "信息或情報的價值與它所支持的決策以及它所澄清或解決的不確定性的大小息息相關"。2017年的JPP缺乏對信息價值的定義。最后，情報分析員在2014年《聯合行動計劃》中擁有一個支持預測分析的工具。2014年《聯合行動計劃》"為評估敵方意圖和預測敵方行動方針的相對可能性提供了極好的方法"，從而減少了不確定性。

預測性情報分析使用的概率等級（高、中、低）不同于2017年的JPP，后者依賴于2016年的聯合風險分析（極不可能、不可能、可能、非常可能）。情報分析員必須傳達情報產品中的不確定性程度。指揮官 "必須明白，情報預測只是估計，他們在制定計劃時，僅根據情報對對手最有可能采取的行動方案（COA）的評估，接受一定的風險"。預測分析的結果支持 2016 年聯合評估。然而，這兩種工具使用不同的方式來傳達概率水平。這種缺乏標準化的概率水平交流方式可能會給決策者、規劃者和情報分析師帶來摩擦和誤解。

由于美國聯合條令沒有提供處理不確定性的方法，研究的下一步是研究美國非保密戰略文件，這些文件在文件層級上高于聯合出版物，指導軍事條令的制定。2017年《美利堅合眾國國家安全戰略》（2017 NSS）與其2015年的前身類似，并未提及 "不確定性 "一詞。沒有證據表明 2017 年《國家安全戰略》沿用了 2000 年《國家安全戰略》，后者發布的 "接觸戰略 "中包含 "為不確定的未來做好準備 "的內容。與 1999-2006 年的前幾份國家安全報告不同，2010 年、2015 年和 2017 年的國家安全報告既沒有指出存在 "不確定的環境"，也沒有指出未來的不確定性。沒有證據表明美國政府故意省略了 "不確定性 "一詞，但值得注意的是，在最近的三份國家安全報告（2017 年和 2015 年）之前，文件中都提到了 "不確定性 "或 "不確定的環境"。不過，有幾次提到了 "風險 "一詞。首先，2017 年《國家安全戰略》指出，"為了提高我們關鍵基礎設施的安全性和復原力，我們將評估六個關鍵領域的風險"。接著，2017 年《國家安全戰略》指出，美國政府 "將提高對構成最大風險的威脅和危害進行評估的能力"，最后，它還提到 "核力量結構既能滿足我們當前的需求，又能應對不可預見的風險"。 這些提法都沒有就如何計算每種風險的概率和處理固有的不確定性提供指導。

較早的國家安全戰略確實解決了不確定性問題。在美國駐內羅畢和達累斯薩拉姆大使館爆炸事件后，美國政府在 1999 年《國家安全戰略》中公布了新的 "參與戰略"。此外，1999 年《國家安全戰略》指出，"我們所處的安全環境是動態的、不確定的，充滿了一系列威脅和挑戰，而且這些威脅和挑戰有可能變得更加致命"，并描述了一項包含三個組成部分的戰略： "塑造國際安全環境，應對威脅和危機，為不確定的未來做好準備"。 2000 年《國家安全戰略》指出，"參與戰略 "的一個戰略概念是 "為不確定的未來做好準備"。 該戰略要求 "我們必須為不確定的未來做好準備，即使我們在解決當今的安全問題時也是如此......為不確定的未來做好準備還意味著我們必須擁有一個強大的、有競爭力的、技術卓越的、創新的和反應迅速的工業和研發基地"。2000 年《國家安全戰略》將 "為不確定的未來做好準備 "定義為三個戰略概念之一，并描述了對沖未來不確定性的措施，指出 "與其他安全、關鍵基礎設施保護和反恐計劃一起，政府的連續性和行動的連續性計劃仍然是對沖當前和新出現的威脅以及未來不確定性的重要手段"。美軍必須進行轉型，"以塑造和應對今天的威脅，實現現代化以保護部隊的長期戰備狀態，并轉變[其]無與倫比的能力，以確保[其]能夠有效地塑造和應對未來的威脅"。

2002 年和 2006 年的《國家安全戰略》沒有繼續采用 "參與戰略 "和 "為不確定的未來做好準備 "的戰略概念。這兩份文件都沒有關于 "不確定的未來 "的值得注意的表述。2002 年的《國家安全戰略》指出，"今天，美國享有無與倫比的軍事實力和巨大的經濟和政治影響力......過去的敵人需要強大的陸軍和強大的工業能力才能危及美國....，我們國家面臨的最嚴重危險在于激進主義和技術的交叉路口"。該文件在談到部隊前沿部署時確實提到了 "不確定性 "一詞，但沒有提到未來的不確定性。2006 年《國家安全戰略》指出，全球局勢已經惡化，這從 "美國正處于戰爭狀態 "的簡短陳述中可見一斑。這是一項戰時國家安全戰略"。這份文件也只字未提未來的不確定性。關于 1999 年、2000 年、2002 年、2006 年、2010 年、2015 年和 2017 年國家安全戰略的研究到此結束。1999 年的 "為不確定的未來做好準備 "這一戰略概念在 2017 年的國家安全戰略中已不復存在。

《國家安全戰略》為整個政府提供指導方針，而由美國國防部長發布的《國防戰略》（NDS）則是《國家安全戰略》的附屬戰略，概述了美軍將如何為實現《國家安全戰略》的目標做出貢獻。自 2008 年以來，《國防戰略》往往側重于確定性，盡管沒有足夠的信息來判斷這些文件如何具體影響了 JPP 的制定。2008 年的國家發展戰略指出，"只要有可能，國防部就會對自身進行定位，以應對和減少不確定性。這意味著我們必須繼續加強對各種趨勢、其相互作用以及該部可能需要應對或管理的各種風險的了解"。風險評估是減少不確定性的一種方式。在 2012 年國家發展戰略中，聯合部隊的任務是 "確保能夠應對未來的任何威脅"，這就不那么具體了。但仍有一項任務是提供 "再生能力，以滿足未來不可預見的需求"。2018 年國家發展戰略要求 "具有致命、敏捷和彈性的部隊態勢，以應對存在的不確定性"，但 "不確定性 "一詞總體上并未作為未來的主要考慮因素出現。沒有證據表明 2018 年國家發展戰略延續了利用風險評估減少不確定性的方法。

《2015 年國家軍事戰略》（NMS）是《2018 年國家發展戰略》的從屬戰略。非保密的 2015 年 NMS "描述了[美國軍方]將如何使用[美國]軍事力量來保護和推進[美國]國家利益"。值得注意的是，在《2015 年國家軍事戰略方針》之上，沒有任何其他戰略文件賦予高級軍事領導層處理不確定性的任務。2015 NMS是美國聯合條令之上第一份對 "聯合領導人提出預測和適應突襲、不確定性和混亂 "要求的文件。然而，2015 NMS 并未就聯合領導人應如何預測和適應不確定性提供進一步指導。

為了在分布式行動中取得成功，本文建議美空軍特別調查辦公室（OSI）反情報（CI）兵力必須盡量減少 "冷啟動"，在危機或沖突前的競爭階段建立必要的關系；加強與將要支持的作戰部隊的聯系；并為自己接受分布式作戰模式。

由于反介入/區域拒止（A2/AD）作戰，特別是遠程精確火力的發展和擴散，空軍已經認識到其目前以庇護所為基礎的作戰結構是無法生存的。也就是說，依賴潛在敵對武器交戰區（WEZ）內的主要作戰基地（MOB）將極易受到遠程精確火力的攻擊，并有可能在危機或沖突期間無法產生戰斗空中力量。2018 年《國防戰略》強調需要動態兵力部署（DFE），以可擴展的方式優先發揮美國的作戰優勢。動態兵力部署通過美國兵力提供作戰不可預測性，改變對手的計算，迫使對手陷入不利境地。敏捷作戰部署（ACE）概念是美國空軍解決方案的一部分。ACE 是一種作戰演習計劃，旨在遠離主要作戰基地生成作戰空中力量。特別調查辦公室（OSI）目前的設置是為了向兵力保護提供反情報（CI）支持，同時在敵對和允許的環境下在作戰基地開展反威脅行動，并在這方面有很好的實踐經驗。為了向未來的 ACE 戰斗行動提供有效的 CI 支持，OSI 必須采取一種跨越競爭連續性的方法，在競爭階段建立威脅圖景和關系，并在危機和沖突場景中迅速執行 CI 行動。

OSI的分布式作戰（ACE）方法必須包括在潛在部署地點建立關系、線人網絡和實地情報情況；擴大參與單位一級的ACE演習；探索與部署的作戰單位建立直接支持關系的可能性；接受OSI的分布式行動；擴大OSI代理任務的范圍。

2018 年美國《國防戰略》指示各軍種優先考慮與另一個大國發生沖突的能力。這給空軍內部正在進行的準備應對基地日益增長的空中和導彈威脅以及對抗性通信環境的舉措帶來了新的緊迫性。針對空軍基地易受攻擊這一特殊問題，有多種可能的對策，包括更多地依賴遠程系統、主動防御、基地加固和基地內資產分布化。本研究的重點是一系列新出現的分布式作戰概念，這些概念要求利用更多的空軍基地使敵方目標復雜化，并采用更加分布式的指揮與控制（C2）方法。美國空軍（USAF）要求蘭德公司考慮美國空軍是否需要改變其兵力編成模式（FPM），即作為聯合行動一部分使用空中力量的組織方式，以實施這些概念。

由于美國空軍尚未為分布式作戰制定出單一的詳細概念，本報告綜合并擴展了新興概念的邏輯。然后，報告初步列出了空軍可能需要的能力清單，以便在更多的作戰地點保護、指揮和控制以及維持兵力。最后，報告評估了目前空軍戰斗機部隊的兵力編成是否提供了這些能力，并確定了與兵力編成變化相關的權衡。

保護分布式基地

近幾十年來，美國的潛在對手在空中和導彈能力的數量和質量上都有了顯著提高。大國導彈庫存尤其是對美國空軍基地的最大威脅。要在對抗性環境中生存，就必須具備一系列防御能力。這種組合將包括主動防御（如短程和戰區導彈防御）和被動防御（如基地內飛機分散）的組合。

從數量更多的空軍基地進行作戰，可通過增加對手需要攻擊的目標數量來減少美國空中行動的同等損失，從而提供保護。分布式基地可能會混合使用多種作戰地點類型。本報告描述了三種理想類型。與今天的主要空軍基地相比，"留守作戰 "基地將擁有更強大的主動和被動防御能力，以及更強的從攻擊中恢復的能力。投放型 "基地的防御能力較弱，只有足夠的能力從攻擊中恢復并撤離飛機，而且與 "堅守與戰斗 "基地相比，其維持能力更為有限。簡易的前沿布防和加油點每次只開放幾個小時，這樣戰斗機和機動飛機小組就能在敵方發現其位置并協調導彈攻擊之前使用它們。

在與另一個大國發生沖突時，空軍基地遭受破壞性地面攻擊的威脅也會更加嚴重。與導彈威脅一樣，作戰地點越多，單次地面攻擊造成的破壞就越小。同時，保護更多的機場會增加所需的安全部隊數量。

指揮和控制分布式兵力

美國的潛在對手有能力攻擊長途通信系統，包括衛星和長途光纖。因此，空軍進行集中規劃的空中作戰中心與前沿作戰地點之間的通信可能會出現嚴重中斷或降級。前沿地區各基地之間的通信可能會更加可靠，部分原因是有信使飛機等替代選擇，但仍有可能出現中斷、延遲和帶寬限制。

為使指揮控制在通信對抗性環境中更具彈性，空軍可能會采取更加分布式的方法，向下級下放更多權力并提供規劃能力。空軍領導人還呼吁使用任務命令而非詳細命令，以便在通信中斷時讓下屬決定如何按照指揮官的意圖實現目標。這種分布式控制可能需要指揮官與下屬之間更多的信任和共同理解。

維持分布式兵力

敵人的攻擊會破壞或摧毀機場作業面、燃料、零部件和彈藥庫、維修設施、航空地面設備、跑道維修設備以及其他支持設施和設備，從而擾亂維持工作。此外，此類攻擊還可能造成維護人員、工程師、保安兵力和其他對維護活動至關重要的人員受傷或死亡。非致命攻擊會阻礙各單位之間的通信（如再補給請求），并可能破壞數據庫、維護軟件和決策支持系統的完整性，從而擾亂維持工作。

對抗性環境會使作戰支援兵力的任務發生變化，從在庇護基地以最高效率和安全水平開展行動，變為不顧敵方阻撓從前沿基地出動。在第二種情況下，由于行動地點增多，需要采取防御措施準備應對攻擊，以及敵人的行動打亂了工作、休息和進餐時間，損壞了重要設備，造成人員傷亡，這些都會導致效率降低。

對兵力表現的影響

確定了兵力編成的五個關鍵方面，這些方面可能會影響對抗性退化環境中的作戰效能：

作戰地點的部隊規模

• 擁有防御和支援部隊的最低梯隊
• 擁有重要規劃能力的最低梯隊
• 擁有多種機型的最低梯隊
• 在和平時期定期共同訓練的最高戰時梯隊。

根據空軍的政策和實踐，我們介紹了美國空軍目前用于主要作戰行動的兵力模式。作戰地點通常為聯隊規模。聯隊通常也是擁有支援部隊和多種機型的最低梯隊，以及在和平時期定期共同訓練的最高戰斗機梯隊。重要的規劃能力集中在聯合空中作戰中心（JAOC），由空軍部隊指揮官（也有雙重頭銜，即聯合部隊空中組成部分指揮官）指揮作戰。

在與近鄰競爭者的沖突中，主要作戰基地的翼級部隊和聯合空中作戰中心的集中規劃能力是重大弱點。改變美國空軍 FPM 的這些方面和其他方面可以提高作戰效能，但同時也會產生取舍（如更多的人員和物資需求）。

研究結果

• 美國空軍兵力編成模式和作戰概念所依據的假設與對抗性環境不相容

與大國的沖突將推翻近幾十年來在反叛亂（COIN）、反恐（CT）和維穩行動中盛行的關于作戰環境的兩個關鍵假設：空軍基地是避難所和通信可靠。在這種情況下，主要作戰基地的翼級部隊和聯合作戰指揮中心的集中規劃意味著敵人可以通過攻擊少數高回報目標來破壞空中行動。

• 對抗性環境將迫使美國空軍以效率換生存力

無論采用何種概念，空軍都必須在高端作戰中以效率換取生存力。如果空軍追求分布式作戰，就需要更多的資源（如作戰支援人員、基地防御人員、總部人員、通信設備）來支持更多的作戰地點，實現分布式控制。分布式作戰的替代方案，如從更遠的基地開展空中作戰，也會帶來效率低下的問題。例如，從更遠的基地執行任務會增加飛行時間，降低空軍的出動率。分布式作戰的替代方案也會帶來更高的成本。例如，從更遠的基地起飛可能需要新的采購計劃、更長的飛行時間和更低的出動率。

與其他方案相比，某些概念、FPM 和臥底方案的資源密集度可能較低。但這些選擇不可能克服針對近鄰對手的空中作戰的基本低效和大量資源需求。將生存力置于效率之上還需要空軍進行重大的文化變革，因為空軍在很大程度上一直注重效率，以維持 COIN 和 CT 行動。

• 開發分布式作戰概念需要作戰部門和戰斗支援部門密切合作

在與美國空軍人員的討論中，我們聽到了來自作戰和支援部門的挫折感。作戰人員正在推動分布式作戰的許多概念，在某些情況下，他們對一些人認為來自作戰支援部門的阻力感到沮喪。與此同時，一些戰斗支援人員也擔心，分布式作戰概念的提出缺乏對其所造成的支援限制、負擔和資源需求的實際了解。如果空軍繼續發展分布式作戰概念，作戰人員將花費更多時間考慮后勤限制，而保障專業人員將花費更多時間考慮作戰。

• 對抗性環境下分布式作戰的兵力呈現模式必須使下級能夠規劃和執行進攻和防御作戰行動

由于機翼大小的作戰地點容易受到攻擊，因此每個作戰地點都可能有較小的部隊。這意味著聯隊以下各級需要支持和防御能力，以便從單獨的空軍基地開展行動，并獨立做出更多決策。

• 獲得并保持政治準入是分布式作戰的先決條件

與過去相比，分布式作戰需要在伙伴國建立更多空軍基地。過去的研究表明，伙伴國是否決定允許進入，很可能取決于情景以及美國與每個東道國之間更廣泛的政治關系。空軍可以通過制定應急計劃和戰時態勢動態變化流程來應對這種不確定性。然而，在應急行動開始時和期間，可用于分布式行動的設施數量可能會因政治準入的不確定性而受到限制。

• 需要對指揮與控制、支持以及分布式作戰對非兵力部隊的其他影響進行更多分析

本報告的重點是分布式戰斗機行動。以這種方式作戰的戰斗機部隊將對空軍的情報、偵察、電子戰、機動性和加油機等兵力產生許多影響，這里沒有詳細分析。如果這些兵力也以分布式方式作戰，那么將對指揮控制、支援和保護產生更多的影響。空軍在制定分布式作戰概念和評估其可行性時，需要考慮這些額外的影響。

建議

這些發現為美國空軍領導人和規劃人員提出了七項建議。在某些情況下，空軍已經在實施相關舉措，因此我們的建議加強了這些活動的重要性，或指出需要更加重視這些活動。

確定分布式作戰的資源和訪問需求。空軍對開展當前活動的資源短缺表示擔憂，因此，如果不改變資源水平或承諾，空軍不太可能進行分布式作戰所需的投資。確定這些概念是否可行的第一步是確定分布式作戰的準入和資源需求。2 確定這些概念是否可行的第一步是確定分布式行動的準入和資源需求。正在進行的分布式行動倡議（如總部空軍[HAF]的 "適應性基地 "和美國太平洋空軍[PACAF]的 "敏捷戰斗部署"）正開始努力解決其中的一些問題，包括通過演習來解決。

在基地訓練和演習中模擬猛烈的空中、導彈和地面攻擊。模擬空軍基地攻擊對于演練生存措施和執行攻擊任務非常重要。要滿足對抗性環境的要求，就必須加強訓練，為在猛烈攻擊下執行任務做好準備。從 C2 的角度來看，指揮官還可以考慮如何確定空中和地面行動的優先次序，在壓力更大的條件下做出決策，以及在面臨傷亡的情況下繼續行動。與空軍人員的討論表明，近幾十年來，由于聯合兵力主要集中在 COIN 和 CT 行動上，這類訓練并不是大多數部隊的優先事項。

考慮創建綜合基地防御部隊。有能力的對手可能會對基地發動多種類型的攻擊。不同的攻擊可能需要不同的緩解策略，這就要求指揮官權衡每種攻擊的相對風險，并確定防御響應的優先級。因此，空軍應制定創建綜合基地防御部隊的概念，并探索其益處。

定期舉行包括通信中斷在內的演習。包括多級領導在內的指揮所演習和野戰演習可為領導者提供以下方面的實際經驗：權力交接、撰寫任務命令、根據上級指揮官的意圖采取行動，以及培養態勢感知能力。讓可能會共同作戰的多級指揮官參加演習，還可以培養信任和共識，從而促進分布式控制和任務類型命令的下達。

對飛行員進行交叉培訓，減少分布式作戰對人員的需求。分布式作戰需要更多的維護、兵力、總部人員和其他崗位人員。此外，在對抗性環境中開展行動還可能導致比近期行動更嚴重的傷亡率。對空軍人員進行交叉培訓，使其能夠履行專業以外的職能，有助于應對這兩項挑戰。空軍可能會從正在進行的維修人員交叉培訓試點項目中獲得更廣泛的交叉培訓見解。

在取消和平時期的大隊梯隊之前，考慮大隊在分布式作戰中可能發揮的作用。空戰司令部正在試驗一種新的和平時期聯隊結構，取消大隊梯隊。然而，根據空軍決定采用的具體分布式作戰概念，大隊在戰時可能會發揮寶貴的作用。如果是這樣，在和平時期保留大隊可能是可取的，這樣可以為領導者的發展創造機會，并最大限度地減少為戰時改變組織結構所帶來的摩擦。

利用演習和其他分析來探討分布式作戰對兵力編成的影響。第 6 章指出了一些與空軍兵力管理變革相關的權衡問題。要確定這些權衡在對抗性環境中的嚴重程度，需要進行更多的演習和分析。PACAF 已經在演練分布式作戰概念，并考慮兵力編成的影響。空軍應尋找更多機會，在演習中探索兵力編成的替代方案。

防御是最強大的戰爭形式。然而，提供防御的一種主要能力，即美國陸軍空中和導彈防御（AMD），在經過二十年的靈活威懾和靈活反應行動后，正在衰落。美國陸軍防空導彈部隊必須為第三個角色做好準備：大國競爭。美國陸軍空中和導彈防御2028年愿景和聯合全域戰（JADO）是支持國防政策和未來導彈防御部隊的指導性概念。如果JADO和AMD 2028是下一個合乎邏輯的進展，那么它們應該為美國在新出現的地緣政治環境中提供一種敘述和能力，使其具有競爭優勢。在實現這些目標的過程中面臨著許多挑戰，但仍有充足的時間來克服組織和能力上的差距。然而，JADO將要求陸軍AMD重新考慮其歷史角色和范式，為未來做好準備。

提綱

本專著有三個部分。首先，它探討了反脆弱性的理論構建、防御作為最強戰爭形式的回歸以及JADO如何在從防御出發的同時尋求創造機會之間的關系。接下來，它探討了導彈防御（MD）在未來作戰環境中的作用以及繼續為其交戰提供信息的范式。最后，本文探討了反脆弱性的概念與導彈防御在JADO中的作用與AMD 2028的相似之處和不同之處，因為美國與同行和近鄰的對手競爭。防空無疑將在未來戰爭中發揮重要作用，是塑造戰略和作戰環境的一個組成部分。然而，空防將繼續受到基于短兵相接的19世紀框架的長期挑戰，快速演變的威脅和預算限制。

反脆弱的行動理論

反脆弱性描述了一個從外部壓力和激動中獲益的系統。它是基于一個相當古老和進化的想法，可以追溯到希臘和羅馬的斯多葛派哲學家。塔勒布將反脆弱性定義為一個系統 "傾向于從（a）波動性，（b）隨機性，（c）錯誤，（d）不確定性，（e）壓力源，（f）時間中獲得收益。" 評價一個系統的反脆弱性的一個很好的方法是檢查兩個要素。首先是系統承受意外事件的能力。如果它是脆弱的，我們應該期望它失敗。 脆弱的系統必須得到照顧，仔細觀察，并加以培養，這樣它們才有可能持久。脆弱的例子很多，從一個玻璃瓶到一個失敗的企業，再到一個失敗的國家。如果某樣東西是脆弱的，它就容易受到傷害或動蕩，這與無政府國際體系中的國家所追求的恰恰相反。然而，如果這個系統是反脆弱的，它就會經受住沖擊，吸取教訓，并變得更加強大。

反脆弱系統的第二個關鍵因素是其沉思和學習的能力。自我分析和學習保證了適應性和敏捷性，同時創造而不是對未來條件作出反應。塔勒布將一個緩慢或不愿意改變的系統稱為穩健系統。一個穩健的系統描述的是對沖擊有彈性的東西，盡管它周圍有變化，但仍然保持不變。魯棒性經常被誤認為是反脆弱性。健壯性，或其同義詞強度、彈性或穩固性，并不是脆弱性的對立面。正是由于混淆了魯棒性和反脆弱性，導致了一些系統的失敗。穩健性是一個中立的概念，位于脆弱性和反脆弱性的中間位置。它是有問題的，因為它可能導致懶惰和自滿。馬歇爾-戈德史密斯（Marshall Goldsmith）的《讓你到達這里的東西不會讓你到達那里》（What Got You Here Will Not Get You There）總結了這個想法，支持塔勒布的論斷。塔勒布寫道："有彈性的人抵制沖擊，保持不變，反脆弱的人變得更好。" 就像九頭蛇每砍掉一個頭就會長出兩個頭一樣，反脆弱性在面對變化、意外和反常的情況下茁壯成長。它從它觀察到的錯誤中學習，同時保留了創造未來的能力。

反脆弱系統的一個例子是人類免疫系統及其對疫苗接種的反應。疫苗接種將低水平的有害病毒或細菌引入病人體內。雖然這些病原體可能是致命的，但疫苗接種的低劑量抗原使病人的免疫系統能夠識別病毒威脅。反過來，免疫系統了解威脅，產生抗體，并產生積極攻擊有害病原體的方法和手段。

反脆弱性也是美國國防部希望在下一場戰斗中取得成功的理論基礎，目前正在編入JADO中。在最近的地緣政治事件之后，聯合部隊正在為一個有爭議的規范和持續沖突的環境做準備。在這種環境下，軍隊的目標不再是決定性的勝利，而是為管理競爭和危機提供一系列的工具。最好的辦法是像接種疫苗一樣小劑量地理解和應對國防部面臨的威脅。這種方法允許組織學習建立適應性和彈性系統，并在時間、目的和規模上精心設計適當的反應。這并不意味著國防部可以直接擊敗對美國的每一個威脅。然而，它必須能夠做出相應的反應，并迅速調整自己的方向以實現政策目標。

因此，雖然軍隊永遠不會完全反脆弱，但其目標必須是介于強大-反脆弱范圍之間，而不是強大-脆弱。JADO中重新強調行動的形狀階段，有助于軍隊了解環境的趨勢。從那里，它可以制定反措施和不對稱措施，以轉移到戰場上，減輕新出現的威脅，為實現政治目標創造條件。從競爭而非勝利或統治的角度思考問題，對實現長期戰略目標至關重要。

對軍方來說，這也意味著接受一個循環過程來尋找和指導現代化的工作。這樣一個過程要求密切關注國際體系內的趨勢和新興技術，以避免給美國及其利益帶來驚喜。然而，技術不會提供最終的解決方案。更根本的是，它要求軍隊思考克勞塞維茨的關鍵論斷：防御是最強大的戰爭形式。從那里，它可以開始調整實現目標的方法和手段，盡管從一個不利的位置開始。

JADO和AMD 2028的前景：邁向反脆弱性的道路？

把JADO和AMD 2028放在一起考慮是否能創造一個更光明的未來？JOE 2035將未來描述為有爭議的規范持續無序。雖然這是一個公平的假設，但它強調了陸軍AMD必須為兩種可供選擇的未來做準備。第一種被歸類為強制力，即誘導行動的強制力，而第二種則被歸類為通過防御的說服力。由于財政要求和限制，這是有問題的。雅努斯錐體（圖1）通過回顧過去將這種潛在的未來形象化。它描述了一個以挑戰和回應動態為特征的過去，并且越來越傾向于全球導彈防御能力。它還表明，這些趨勢往往需要時間來發展和演變。

鑒于目前的政治和軍事工作，第一個未來，即GPC（代理沖突），是最理想的。在這種情況下，有限的導彈防御能力，盡管由移動和固定資產組成，為美國提供了保護其國土免受有限攻擊的可信度。它還繼續將移動式AMD保護分配給盟國和合作伙伴。這個未來是由來自多個部門和國家的戰略和作戰導彈防御系統組成的，并與任何對手的能力相競爭，激勵著一個更加合作的國際氛圍。第二個可供選擇的未來是威懾失敗，軍隊被鎖定在戰斗行動中，最好描述為第三代和第四代戰爭的組合，由同行和接近同行的國家行為者和非國家行為者組成。在這里，美國海軍陸戰隊必須抵御一系列針對關鍵作戰和戰略目標的空中威脅，并利用成群的無人機系統來壓倒和瓦解友軍的戰術編隊。集合一系列防御性火力的能力對于確保保持戰斗力是至關重要的。挑戰是這些未來需要優先考慮非常不同的采購和組織優先事項。

第一種情況需要更大、更復雜的系統，而這些系統的大量生產令人望而卻步。這些系統在財政上要求很高，需要致力于大規模生產。隨著整合能力的提高，防空將同時提供混合和整合的防空覆蓋。第二種情況需要廉價、快速生產和可回收的技術，利用傳統的防空原則，即大規模、混合、機動和整合。

雖然這兩種情況都會帶來挑戰，但第二種情況似乎更有可能。潛在的對手清楚地了解使美國在過去三十年中主導其對手的能力。正如威廉姆森和默里所認為的，"美國現在和未來的對手和盟友都知道美國軍隊能做什么"。對第一種情況的追求最符合1945年以后的國際秩序。然而，20世紀末和21世紀初的戰爭特征是流動的、快速的、容易受到越來越多的空中威脅，而且令人震驚的是，盡管有核武器，但還是發生了。

最近阿塞拜疆和亞美尼亞在納戈爾諾-卡拉巴赫的沖突顯示了其中一些趨勢。首先，雙方都限制了他們對現有遠程導彈的使用。雖然這可能是由于數量有限或技術成熟造成的，但更有可能的答案是為保持沖突的有限性而做出的刻意努力。同時，阿塞拜疆廣泛使用無人駕駛飛行器（UAV）來幫助收集情報和支持目標定位，其機載導彈的動能打擊能力以及與地面和空中資產的整合，對亞美尼亞的關鍵戰斗力造成了破壞。雖然這些無人機的影響不應該被夸大，但最突出的教訓是需要一個有規模的綜合短程防空系統。由于制造和操作無人機的技術越來越多，無人機正以前所未有的速度擴散。大國正在努力應對日益增長的無人機威脅。問題是要實現大規模而不是高質量。對于作戰計劃者來說，這可能是保護部隊及其最關鍵資產的最重要因素。

然而，JADO和AMD 2028概念可以在克服這兩種未來情況下的差距方面發揮重要作用。塔勒布對這些概念的評價標準是：（1）它不容易受到黑天鵝事件的影響；（2）它從震蕩中獲得力量；（3）它提供持續的組織學習。在JADO結構中工作的美國陸軍AMD部隊應該提供幾個符合這一評價標準的能力。

首先，一個網絡化和一體化的AMD系統將提供一個分層防御，以保護關鍵基礎設施和資產免受攻擊。情報共享協議和像IBCS這樣的未來系統提供了一個以網絡為中心的任務方法來識別、跟蹤、分類和消除威脅。引入新興技術，如人工智能，將通過修改目前的殺傷鏈結構來加速決策。修改還必須包括將多國聯軍成員納入殺傷鏈結構。雖然不是不受黑天鵝事件的影響，但以網絡為中心的方法引入了足夠的復原力，以替代手段來彌補損失。

第二，有大量的新出現的威脅和能力，輕微的沖擊，需要研究。例如，一些國家正在開發高超音速技術和可操控的彈道導彈。這些導彈提供了希特勒的V-2火箭的翻版，實現了杜赫特的想法，粉碎了平民的士氣，有能力穿透最現代化的防空系統。關鍵資產，從重要的民用基礎設施到師部，將需要主動和被動的保護，以應對新出現的導彈威脅。由于美國傾向于優先考慮質量而不是數量，這已經是一個重要的弱點。JADO所設想的增加互操作性的前景將在一定程度上通過加強預警能力和重新進行對話以通過被動和主動措施改進防御設計等措施來減輕這種威脅。

最后，雖然新出現的威脅正在發展，但現在或在五年內防御所有威脅的緊迫性是夸大了要求。測試是昂貴的，特別是對于高超音速技術。事實證明，大規模生產這些技術在短期內同樣難以實現。如上文圖1所示，這些技術有時需要幾十年才能成熟。這個時間表允許完善目前的系統，并開發一個適當的網狀IAMD網絡架構。軍隊有時間來確保它在組織上和物質上能夠完成任務。與多國伙伴合作，只會增強了解對手的能力，更重要的是，了解伙伴的能力。

盡管如此，仍有一些重大的不足。首先，一個綜合的、共同的作戰圖提供了對態勢的認識，以及在時間、空間和目的上協調和分層影響的能力。雖然這項技術處于測試階段，但這個過程可能而且應該需要時間來完善。伊拉克和阿富汗為國防部提供了加速向作戰人員提供某些現成的技術，而GPC則為開發者和采購者提供了一個可以適應未來的堅實基礎。快速采購允許快速打補丁，但從財政上來說，如果這些補丁被更新而不是全新的系統被投入使用，將更好地服務于作戰人員。

第二，正如所宣傳的那樣，這兩個項目都尋求整合聯合和聯盟的能力，通過將傳感器和效果聯系起來，在未來戰爭中獲勝。要實現共同理解，顯然需要克服信息共享方面的問題。此外，這將需要在國防部、盟國和伙伴國的國防組織以及國家和國際國防承包商內部進行大量工作。如果 "沙漠風暴 "行動是一個典范，美國必須注意到與整個戰爭層次相關的風險，以分享或可能不分享信息。利用稀缺資源對目標進行管理已經需要大量的人員工作。防御性反空可以動態地應對威脅，但維持這場戰斗將需要在人工智能的增強下進行重大監督，這是一個可以預見的未來，但仍然需要幾十年的時間。這些都是在危機出現時必須管理的效果，但這些過程是耗時的。

最后，在持續部署愛國者以支持FDO和FRO行動以及SHORAD計劃方面還有差距需要克服。這些力量仍然受到二十多年的反恐戰爭、不確定的資金以及在SHORAD的情況下，隨后減少師和軍團的地基導彈防御的抑制。隨著為美國空軍基地提供AMD的任務的重新出現，這些資源必須由陸軍來增長或由空軍來承擔。無論哪種方式，這些部隊都必須從某處分配。擴大SHORAD部隊的作用和數量，包括國民警衛隊的部隊，將增加可用的AMD戰斗力的儲備。國民警衛隊在向政府領導人和公民傳遞地緣政治局勢升級的信息方面發揮著重要作用。這是在越南戰爭期間的一個重要教訓，不需要重新學習。

這些未來都預示著一個潛在的暗淡時代。然而，正如塔勒布所警告的那樣，如果沒有波動或競爭，一個系統就會變弱并走向脆弱。這是在研究戰爭和戰爭期間發現的一個共同主題。杰弗里-帕克（Geoffrey Parker）解釋了挑戰和回應的動態在西方的戰爭方式中發揮的規范作用。與那些面臨失敗或持續挑戰的帝國相比，那些很少面臨權力挑戰的帝國往往在軍事上處于劣勢。當系統積極尋求創造自己的未來時，它將向反脆弱性傾斜。當它安于現狀時，它就會向脆弱性傾斜。因此，隨著世界的多極化，一個傾向于反脆弱性的體系將是必要的。軍事學說作為一個重要的溝通機制，向更大的政治體系進行溝通。這對維護全球利益的美國很重要。新興的軍事行動概念必須能夠支持這些目標。雖然JADO和AMD 2028有幾個缺點，但有足夠的時間來調查這些問題，建立協議，并充分溝通和證明其有用性，以滿足新出現的要求。導彈防御再次成為這一戰略的重要組成部分，以制衡新出現的空中和導彈威脅。

結論

對于美國和它的戰爭方式來說，由反脆弱性驅動的愿景是值得考慮的。1945年后的國際秩序是建立在美國良性領導和意識形態指導下的基于規則的體系之上的。正如G.John Ikenberry在《勝利之后》中所說，制度化的規范產生了權力，因為它們創造了可預測性。他把這稱為制度上的討價還價。領導國家試圖通過限制其統治潛力來減少遵守的成本，以換取下屬國家的更大合作和遵守。在冷戰后的環境中，美國幾十年的霸權主義提高了制度衰敗和脆弱的風險，除非它彎曲或調整一些商業規則。隨著對這一主導地位的威脅的增加，以及被遺忘的遵守規則的教訓，美國、其安全機構以及隨后的領導力、系統和技術必須保持吸收、學習和應對挑戰的能力。

因此，新出現的安全環境需要重新審視：（1）美國如何看待自己在國際社會中的地位；（2）美國如何看待國際組織和國際制度的作用和功能；以及（3）美國希望如何堅持良性和惡性的影響。國際組織和制度對美國權力的投射是有用的，也是有利的，但官僚機構適應起來卻很慢。雖然這其中有一些是設計好的，但也可能是效率低下，無法充分應對無賴行為者和試圖逃避現狀的國家。美國的軍事政策必須努力做到反脆弱性，以滿足和支持這些目標。

防御無疑是最強大的戰爭形式，也是為美國外交政策建立敘事和設定條件的關鍵位置。隨著美國繼續在國外進行作戰，它將不得不重新思考如何快速建立戰斗力以收獲國防的優勢。這意味著要克服組織上的偏見，保持不同的概念、組織和技術，以達到合適的終止標準，實現與合作伙伴和盟友的政治目標。

好消息是聯合部隊有時間把概念、工具和組織搞好。不幸的是，各軍種之間并沒有良好的合作歷史。今天的軍事規劃人員正在與隱藏和尋找對手的致命弱點這一古老的問題作斗爭。防御方的作用是掩蓋這一弱點，而進攻方則試圖利用它。然而，美國在冷戰后環境中的作用在范圍和規模上與歷史上的任何事情都不同。關于國家超越其手段來實施其目標的案例研究不勝枚舉。羅馬和大英帝國很容易讓人想起。他們的權力往往會隨著無法與未來的發展而被削弱。雖然美國不是一個帝國，但它有興趣保持其在全球的良性影響。然而，按照西方戰爭方式的傳統，它的軍隊仍然是一個具有進攻性思維的組織，擁有進攻性的理論。

鑒于新出現的地緣政治環境，JADO和AMD 2028是相互支持的概念，以實現政治目標。JADO和AMD 2028對盟友和合作伙伴的依賴是其最有用的杠桿點。雖然它的方法不是反脆弱的，但勝在穩健。然而，仍有幾個障礙。這些包括具有挑戰性的問題，如信息共享、管理目標、升級管理，特別是在涉及核大國的情況下，以及改變高清和區域導彈防御行動的規范，使其無縫整合。

2018年美國國防戰略強調，由于新技術的 "無情"發展，安全環境正在迅速變化。隨著這些新興技術在未來戰爭中變得越來越重要，美國國家安全界必須投資擴大具有必要的關鍵技能的個人群體，以應對這種以技術為中心的新環境的挑戰。為了實現這一目標，美國國防部實施了一些外聯計劃，針對從小學到大學和研究生課程的學生，鼓勵他們考慮在科學、技術、工程和數學（STEM）領域的職業。同樣，國防部也投資了許多招聘計劃，包括實習、獎學金和招聘會。這些對關鍵技能的宣傳、教育和招聘的投資也必須與私營部門對許多相同技能不斷增長的需求相競爭。

認識到高技能勞動力對國家安全任務的極端重要性，參議院關于2020財政年度（FY）國防授權法案的第116-48號報告要求向參議院和眾議院的軍事委員會提交一份報告，評估國防部教育和招聘關鍵技能人員的計劃，包括網絡安全、STEM、創新、計算機科學和關鍵語言。作為回應，人事和戰備副部長辦公室（OUSD(P&R)）的文職人員政策主任要求國防分析研究所（IDA）確定導致現有國防部招聘和發展計劃成功或失敗的共同因素，以改善文職和軍警人員隊伍中關鍵技能的可用性。此外，IDA還被要求就如何改進當前和未來的招募和教育計劃提出建議。

為了完成這項研究，我們與127名個人進行了62次訪談，包括招聘人員、招聘經理和人事專家，以及一系列利益相關者，包括來自學院和大學的代表、研究和發展伙伴以及專業附屬團體。我們還研究了國防部外聯、教育和招聘計劃的現有數據以及其他關于文職雇員和擁有關鍵技能的軍人的數據。由于這些數據來源不包括外聯和招聘計劃的成本，并且在大多數情況下不包括個別計劃的有效性的客觀指標（例如，產生的線索數量，雇用的質量，雇用的保留），這項研究不包括對個別計劃的投資回報的系統評估。相反，我們著眼于整個針對關鍵技能的項目組合，并提供我們對有助于國防部有效獲得具有關鍵技能的個人的能力的因素的觀察。

對美國防部吸引所需技能勞動力的能力有重要影響的一個關鍵點是其截然不同的民用和軍用招募方法。雖然軍事招聘是在全國范圍內進行的，每個軍種都有一支全國性的招聘隊伍，但國防部通常將文職人員招聘作為各個司令部和組織的地方責任。因此，文職人員招募工作資源不足，往往是一種 "拾人牙慧 "的游戲，在組織和規劃方面存在很大不足。此外，文職人員的需求幾乎總是圍繞著現有的勞動力，而不是圍繞著對需要完成的工作和如何最好地完成工作的戰略分析。因此，文職人員的招聘過程通常是被動的。當一個職位出現空缺時，該部就開始尋找替代者；然而，這些職位可能會空缺很多個月才被填補。

相比之下，軍事招聘是非常集中的，并有意識地關注需求。這個系統的弱點是，要求是基于現有的職業道路和技能組合，這可能無法充分確定對新的和新興的STEM相關技能的要求。由于各軍種正在滿足對STEM、軟件和其他關鍵技能的現有要求（在這種要求被記錄下來的情況下），他們的招聘指揮部認為沒有必要采取任何特別的激勵措施或其他措施來改善這些領域的招聘。各軍種在充分確定與STEM有關的關鍵技能的要求方面努力不足所引起的潛在擔憂，可能會因為軍隊采取的培養技能而不是招募技能的方法而得到部分緩解。每個軍種都告訴我們，他們的戰略是招募高質量的人員，然后對部隊進行培訓和教育，以培養專業技能。

基于這些以及在訪談中和通過數據來源提供的其他見解，我們提出了12條建議--8條針對文職人員隊伍，4條針對軍警人員隊伍--國防部如何提高其提供任務關鍵技能的招聘和教育計劃的有效性。

文職人員建議

建議1：制定一個招聘需求程序。軍事部門和國防機構應制定一個需求程序，系統地評估文職人員的招聘需求，考慮到預期的人員流動；可能需要的新技能；軍事人員、文職人員和承包商的適當組合；以及初級人員和有經驗人員之間的平衡。國防部各組織應至少每年評估一次招聘需求，并將這些需求滾動到一個足夠的水平，以確保它們能夠在整個組織內得到系統的解決。

建議2：廣播一個一致的信息。軍事部門和國防部門應尋求渠道，通過這些渠道傳播一致的信息，以提高該部門作為平民雇主的意識。國防部各組織認識到，他們很難僅靠報酬來競爭。為此，國防部吸引高素質人才的努力應強調工作的質量、任務的重要性、工作場所的包容性以及其他工作生活平衡問題。

建議3：確定優先次序，平衡資金。該部應系統地收集和評估主要招聘和雇用激勵措施的成本，包括實習；獎學金和研究金；招聘、搬遷和保留獎金；以及其他形式的溢價薪酬。該部應利用這些成本數據來確定招聘激勵措施的資金缺口，并酌情為具有成本效益的項目提供額外的資金（包括像為關鍵的STEM技能設立的采購勞動力發展賬戶那樣的專門資金來源）。

建議4：制定衡量標準。國防部各組織應制定衡量標準；系統地收集和維護關于新員工的外聯和招聘工作的數據；并對項目績效進行定期評估。衡量標準應包括外聯和招聘活動的成本、從這些活動中開發的線索數量、從這些線索中產生的新員工數量、新員工的來源、員工的質量、員工的多樣性以及員工的保留等方面的數據。衡量標準可能會在地方一級收集，但需要中央指導，以確保數據可以滾動起來，在各組織之間進行比較，并用于指導資源和評估招聘和雇用選擇。

建議5：建立招聘關系。國防部各組織應與不同的高校組合發展和培養系統的招聘關系。可能需要為具有關鍵STEM技能的學生建立一個專業的核心招聘人員，以便在招聘會和類似的一次性活動之外建立校園存在。這些招聘人員可能還需要通過接觸學生組織、與STEM部門互動、贊助學生競賽、利用贊助研究、協助撰寫簡歷以及幫助學生通過國防部的招聘官僚機構來發展更深入的關系。

建議6：制定虛擬工具的最佳實踐。國防部應系統地審查其組織和私營部門的同行如何使用虛擬招聘和雇用工具（如Handshake、USAHIRE、LinkedIn、Salesforce和TalentNeuron）。然后，國防部應制定一套首選工具和最佳做法，并在整個部門推廣。國防部應考慮是否可以通過捆綁要求或企業范圍內的許可證來更有效地資助其中一些工具。

建議7：制定直接聘用的最佳做法。該部應制定使用直接雇用授權的最佳做法，以確保這些授權不會默認為傳統方法或 "更快地做同樣的事情"。最佳做法應旨在提供靈活性和選擇，以適應具體的雇用需求，而不是規定為單一的首選方法。這些做法還應該為公布工作機會、暫定工作機會、使用虛擬招聘工具和評估候選人的方法（包括簡歷、面試、中小企業評估和招聘小組）提供指導。

建議8：解決官僚主義瓶頸。軍事部門和國防部門應通過進行根本原因分析和解決程序缺陷來減少招聘過程中的官僚主義瓶頸。為了實現這一目標，國防部可以改善招聘經理和人事處理組織之間的關系，對這些組織的工作人員進行培訓，使其了解如何使用直接招聘的權限，或者派出專門的團隊，與國防部那些擁有獨特招聘權限和對關鍵STEM技能有強烈需求的組織相配合。

軍事人員建議

建議1：評估和確定STEM需求。各軍種應定期、系統地評估其對現有軍事職業領域中未包括的前沿STEM技能的需求。這些技能包括軟件開發、數字工程、機器學習和人工智能。一旦各軍種確定了制服所需的技能，就應該將這些技能與職業領域、職業道路和部隊要求聯系起來，以便向招募人員傳達。

建議2：整合干部隊伍的宣傳和招募。各軍種應將STEM推廣工作（包括機器人活動、電子競技比賽、黑客活動和類似活動）與征兵目標聯系起來，通過與正在發展關鍵技能并顯示出服兵役傾向的潛在新兵保持持續接觸，努力建立征兵管道。空軍似乎為這種整合提供了最佳模式，它努力系統地跟蹤機器人項目、電子競技比賽和黑客活動等活動的參與者，從中學到大學和其他地方。

建議3：調整STEM推廣和招聘方法。各軍種應制定有針對性的方法，在需要關鍵STEM技能的職業領域識別、激勵和招募個人（如前述建議所確定）。例如，可以修改軍事能力測試，以確定潛在的軟件人才；可以設計單獨的廣告活動，以接觸STEM領域的人才；可以組建專門的團隊，系統地追求STEM的招聘。在某些情況下，尋求具有特定技能的應聘者，而不是尋求整體 "質量"，并認為技能可以通過在職培訓計劃來培養，這可能是合適的。在任何情況下，針對STEM技能的招聘應該超越簡單的建立技術形象，進入更廣泛的廣告和營銷工作。

建議4：協調文職人員招聘。各軍種應該協調軍事招聘和民事招聘，至少在STEM領域。各軍種應擴大其外聯和招募工作，以確定和追求具有關鍵STEM技能的個人，無論他們是否有能力達到軍事體能標準和服兵役的傾向。此外，對于那些無法完成ROTC或軍事學院的課程，但擁有有用技能和服務愿望的人，可以將其轉為可能的民事任務。

安全部隊應建立新的專業分工，以提高其在戰術通信和小型無人機系統（sUAS）操作方面的地面重點能力，同時從整個職業領域分配任務和認證專門的團隊，以滿足空軍 "敏捷作戰"（ACE）概念所要求的嚴峻的機場安全需求。

ACE是空軍在潛在的A2AD環境中重新獲得主動權的新興作戰概念之一。ACE概念也被稱為分散或敏捷基地，它利用大量不同的臨時機場為作戰飛機提供補給，以便在高作戰節奏下實現空中力量的前沿投射。這種模式將對空軍的作戰支援功能提出新的要求，需要新的作戰概念和能力。美國空軍安全部隊負責確保這些機場的安全，以應對由地面部隊、間接火力和無人機系統造成的假定威脅。快速出現的對手能力促使我們需要新的技能和就業結構，以確保對臨時機場的有效地面防御。

這項分析借鑒了聯合社區中其他以地面為重點的作戰部隊的平行工作，并主張安全部隊通過建立兩個新的專業分工：信號專家和無人機系統專家，投資于簽名管理、電子戰（EW）和攻防一體的無人機系統能力。此外，這項工作還確立了將駐地單位指定為源ACE防御小組（ADETs）的理由，該小組作為一個單位進行訓練、認證和部署，以滿足參與高端戰斗的地域作戰指揮官的預期需求。

在美國海軍陸戰隊漫長而多樣的歷史中，有一件事始終如一：它有能力認識到什么時候需要改變并適應形勢。有助于海軍陸戰隊適應性的一個重要因素是每一位海軍陸戰隊員--軍官和士兵--在其職業生涯中不斷接受的培訓和教育的關注。在2015年第36屆司令官的規劃指導中，小約瑟夫-F-鄧福德將軍強調了海軍陸戰隊如何繼續滿足這些不斷變化的需求。"一個日益不確定、復雜和分散的操作環境的挑戰將繼續對我們各級領導人提出新的要求。我們的招募標準、人員配置政策、培訓和教育必須不斷發展，以培養能夠應對這些挑戰的海軍陸戰隊員。"

作為一個軍團，必須擺脫工業時代的教育方式，即聽講、記憶事實，然后再反芻這些事實。對今天的海軍陸戰隊來說，訓練和教育必須被理解為截然不同的身心鍛煉。海軍陸戰隊的訓練是指以工作為導向的訓練，旨在完成與軍事任務相關的任務。

詹姆斯-法威爾的書為海軍陸戰隊大學（MCU）提供了一個機會，通過對溝通和戰略的深入討論，在課堂教學和現實世界的行動之間架起橋梁。法威爾建立在國家戰略思想家所奠定的基礎上，他們認識到需要制定一個全面的溝通戰略來進行有效的信息戰。該文本提供了關于制定和實施通信戰略的步驟的簡明論述，并包括關鍵的歷史和當代例子，以加深人們的理解。作戰藝術的軍事概念得到了實例的充分支持，這些實例說明了環境、要解決的問題和要使用的方法。正如書名所示，《信息戰》旨在作為一本易于使用的工作手冊，一步一步地引導學生，同時提出執行有效溝通戰略所需的問題。它還包括冗長的腳注，將充分告知和說明如何完成課堂和任務目標。

這本書將對行動中經常被忽視的領域產生重大影響。需要更好地理解信息戰，并將其融入作戰環境中所做的一切。這是一個成長中的行業，過去主要是口頭上說說而已--這對我們自己是不利的，這一點在書中得到了充分的證明。鼓勵所教師和學生閱讀和研究這本書的內容，作為達成更好理解的一個開始。

制定信息戰的通信戰略

直到最近，戰爭在很大程度上是由動能行動以及可以說是消耗和意志的組合決定的。要在當前和未來的威脅環境中取得成功，就必須塑造和闡明與傳統軍事行動相配合的普遍性敘事。非國家行為體在沖突中的崛起以及權力從等級制度或機構向個人和網絡的轉移正在加速這一發展。在伊拉克和敘利亞，伊拉克和黎凡特伊斯蘭國（ISIL）在取得戰場勝利的同時，也顯示了 "高度戰略類型的演化網絡優勢 "的潛力，這種優勢在戰爭中注入了敘述。雖然伊黎伊斯蘭國在2017年和2018年在戰場上遭受了災難性的失敗，但它的行動表明，"行動的有形和無形、致命和非致命層面 "之間的傳統區分已經發生了變化。美軍不僅要匹配而且要超越這種能力

作者早期的一本書分析了戰略溝通的核心組成部分。斯坦利-麥克里斯特爾將軍、英國陸軍少將J-F-C-富勒、B-H-利德爾-哈特、希蒙-納維、英國陸軍將軍魯珀特-A-史密斯、卡爾-馮-克勞塞維茨、大衛-基爾庫倫等人都對戰役的軍事或政治方面進行了評估。史密斯特別認識到信息戰和通信戰略在新的威脅環境中的重要性，在這種環境中，交戰和沖突將主要發生在平民居住的地區，而不是在對立的軍隊相互對峙的傳統戰場上。

另一方面，史蒂夫-泰瑟姆（Steve Tatham）和安德魯-麥凱（Andrew Mackay）（麥克里斯特爾將軍作序）敏銳地寫道，需要開展影響行動來改變行為。

蘭德公司的高級分析師琳達-羅賓遜（Linda Robinson）寫了一本重要的書《百戰百勝》（One Hundred Victories）。該書描述了特種作戰部隊（SOF）小組如何在阿富汗開展行動。50 雖然該書的重點不是明確的溝通策略，但SOF小組與阿富汗村莊的合作為應用我們討論的原則提供了許多例子。這本書是操作人員的必讀書目。

《信息戰》為實際制定和執行通信戰略以進行信息戰提供了一個逐步的指南。指揮官和操作人員需要了解哪些因素在推動任何戰略。這包括激發戰略的政策，以及決策者必須知道什么才能打造和執行一場勝利的信息戰。戰略存在于作戰、戰術和大的層面。這里提出的概念適用于所有這些層面。

什么是通信戰略?

什么是通信策略？通信策略采用語言、行動、符號或圖像來塑造或塑造并影響目標受眾的態度和意見，以達到特定的效果、目標或最終狀態。。

框定信息戰戰略思維的關鍵因素是：

1.一個推動戰略的強大理念或事業。

2.對什么是勝利或成功（即最終狀態和結果）的清晰愿景。

3.對成功的障礙有明確的定義。

4.一個可操作的戰略，采用旨在產生成功的行動和戰術。

5.精心構建的、可操作的計劃。

6.執行戰略的行動和戰術。

7.衡量戰略有效性的指標。

軍事行動的成功通常需要動能和溝通戰略。沒有一個單一的公式可以導致成功。有時動能活動優先，而在其他情況下，信息戰則更為關鍵。

本書的編排方式

首先，讀者可以了解到制定通信策略的關鍵步驟，其核心是作戰藝術的軍事概念。作戰藝術的思維方式包括：從知識和經驗中理解的環境；需要解決的問題，這些問題由影響人們如何從目前的狀態轉變為實現滿足預期最終狀態的條件的外部和內部因素提供；以及通過反復的創造性思維來解決問題的方法。這是一種復雜的方法。該作品借鑒了歷史和當前的例子，提供了深刻的見解，說明了環境、要解決的問題和要使用的方法。

軍事指揮官采用的語言與政治或企業行為者不同。他們希望通過戰略、行動和戰術來實現他們的意圖，以達到滿足期望的最終狀態的條件。這部作品的方法包含了作戰藝術的概念，盡管它可能采用稍顯平淡的語言來描述該做什么和如何做。這個指導部分有充分的腳注，以提供巨大的深度。

其次，一本易于使用的工作手冊概述了創建和評估通信策略的逐步方法。讀者要解決的是關于他們發展中的通信策略所提供的問題。

本文討論了反叛亂（COIN）和反恐怖主義（CT），兩者都激發了激烈的辯論。本書對該辯論的優劣不發表任何意見，但通信策略家必須了解指揮官可能會接受的各種想法、理論或概念的范圍，以便采取行動。本書并不關注公共事務；公共事務是傳播學的一個獨立子集，在很大程度上不屬于本書的范圍。

2018年，TRADOC發布了《多域作戰中的美國陸軍（2028年）》，TP 525-3-1。眾所周知，MDO是陸軍的作戰概念，旨在威懾并在必要時在戰斗中擊敗有能力和實力挑戰美國的對手，在所有領域和每個戰爭要素中進行對等戰爭。盡管戰爭的性質、原因和目標在歷史上保持不變，但21世紀的信息時代戰爭的開展在許多極其重要的方面不同于20世紀的機械化戰爭，美國軍隊，特別是美國陸軍必須改變以應對這些問題。最明顯的區別之一是和平與戰爭的模糊，MDO是第一個包括從和平競爭到武裝沖突的全部沖突的陸軍作戰概念，從而解決了這個問題。雖然兩者在過渡時期的區別是模糊的，但在MDO環境下的大規模作戰行動本身就是與眾不同的。

以下概念，即《美國陸軍多域作戰機動概念（2028-2040年）》，描述了陸軍在多域作戰戰場上的大規模作戰行動中如何進行機動。盡管它涉及到機動在競爭中的作用，但這一概念主要集中在陸軍如何在梯隊中作戰，以贏得與同行競爭者的戰斗。雖然看起來是 "進攻"性質的，但不能忘記，威懾的首要前提是在戰斗中獲勝的能力是毋庸置疑的。這一概念描述了陸軍將如何排兵布陣以克服對手的對峙，并深入細致地擊敗敵人的戰斗編隊。機動概念牢牢地嵌套在MDO中，但也在MDO的基礎上進行了擴展，包括兩年的全球作戰經驗，以及機構研究、兵棋推演和實驗。

有幾個關鍵的想法支撐并促成了這個概念。機動同時發生在師、軍團和更高級別的每個梯隊。機動發生在競爭和恢復競爭的過程中，而不僅僅是武裝沖突。在競爭中，我們通過機動來獲得優勢地位，塑造安全環境，支持區域安全，并能迅速過渡到武裝沖突。在武裝沖突中，我們通過機動來摧毀或擊敗敵軍，控制土地區域和資源，并保護民眾。這一概念描述了戰役，其設計必須包括所有領域的所有梯隊。

一個概念是變革的起點。它是變革過程的開始，而不是其結束。2018年發布的MDO啟動了一系列的研究、兵棋推演和實驗，從而形成了這個機動概念，并描述了在梯隊中進行的具體作戰功能。在這個概念之后，必須在未來和概念中心以及卓越功能中心內進一步努力，以確定所有的作戰功能，而不僅僅是機動，如何整合以在每個梯隊的MDO戰斗中取得成功。同時，這個概念應該在作戰部隊中啟動探索，以發展戰術、技術和程序（TTP），從而使MDO的機動性得以實現。正是作戰部隊和體制內的軍隊一起努力實現本概念中所描述的規則，將確保美國陸軍仍然是世界上最有統治力的陸軍。

圖：多域作戰中的機動

概括

歷史。這本新的美國陸軍未來司令部（AFC）小冊子介紹了陸軍如何描述2028-2040年的機動功能的概念。這個概念與《美國陸軍旅級戰斗隊跨域機動概念（2028-2040年）》一起取代了2017年2月的TRADOC Pam 525-3-5《美國陸軍行動和機動功能概念》。

摘要。這一概念描述了陸軍部隊如何在動態和擴大的作戰環境中進行機動，包括有爭議的戰場和領域，綜合對手的防御與對峙，作戰和戰略威懾的挑戰，以及多國和政府合作。陸軍部隊在不可預測的作戰環境中面對高度致命的對手，這與新的作戰環境相結合，為軍事問題提供了參考，以確定陸軍部隊如何取得相對優勢地位并產生超額效果。中心思想是計算來自所有領域的多軍種同時匯合的成功，并促進加強聯合和作戰指揮與控制、分層機動和決定性的戰役。

適用性。本概念適用于陸軍部所有發展理論、組織、訓練、物資、領導和教育、人員、設施和政策能力的活動。這一概念指導實驗和部隊發展，并支持聯合能力整合和發展系統的進程。它還支持《陸軍未來司令部概念和能力指南》中描述的陸軍能力發展過程。當與陸軍概念框架的其他內容發生沖突時，本文件具有優先權。

執行摘要

美國國防科學委員會博弈、演習、建模和模擬（GEMS）工作組的任務是審查國防部使用GEMS工具的現狀，并提出改進GEMS工具的建議，以充分發揮其在國防部企業中從行政到作戰的潛力。GEMS工具和能力為測試新想法和概念、設計新系統并制作原型、模擬軍事行動、進行地緣政治分析以及提供培訓以提高作戰人員的準備和表現提供了具有成本效益的創新方法。工作隊認為，在當今與大國競爭回歸有關的高度競爭和動態戰略環境中，這種能力越來越重要，技術進步使全球環境監測系統的能力比過去更加強大和有用。

雖然美國防部有一些GEMS的卓越和創新，但特別工作組注意到，國防部缺乏必要的整合、資源和人才來獲得GEMS的全部利益。尤其缺乏的是將GEMS的洞察力有效地整合到高級領導對國防需求和采購項目的決策中的機制。

鑒于GEMS工具的廣泛性以及它們的不同適用性，特別工作組選擇將重點放在五個廣泛的應用領域（數字工程、訓練、實驗和演習、行動建模和分析以及戰略博弈），如圖ExS-1所示，以及它們之間的相互依賴關系。

圖ExS-1：GEMS應用領域

任務組在這五個應用領域以及兩個交叉主題領域提出了建議：基于技術的推動因素和GEMS治理。

數字工程：美國防部正在努力推進數字工程（DE）。例如，各軍種內部一直在推動使用數字工程來考慮新的系統概念；但廣泛采用數字工程仍然是一項正在進行的工作。特別工作組注意到，已經采用嚴格的數字工程的組織獲得了可衡量的好處，并強烈建議在整個企業中加速采用數字工程。此外，這種能力為國防部全面利用GEMS工具和有效地大規模生產作戰能力提供了必要的基礎。特別工作組認為，國防部全面采用DE并不要求對采購過程進行實質性的改變；然而，它將需要一些調整，特別是國防部的評估和審查過程，以便在虛擬測試中獲得DE的全部附加值。另外，虛擬測試依賴于嚴格的紀律，在所有工程活動中使用經過驗證的工具和來自權威代表的數據。這意味著國防部的工程師必須熟練掌握DE的方法、紀律、工具和技術。扶持和支持這支隊伍將需要國防部投資于必要的信息基礎設施，特別是在一系列工程任務中實現更大的自動化。

培訓：各軍事部門的培訓能力長期以來一直受益于GEMS工具和創新的使用，這些工具和創新幫助刺激了幾十年前開始的培訓革命，對美國的軍事優勢做出了重大貢獻。特別工作組注意到，在模擬、建模、虛擬現實（VR）和人工智能（AI）的推動下，軍事部門的第二次訓練革命正在進行中，但它注意到聯合部隊的訓練需要大幅改進。雖然作戰司令部（CCMD）努力保持聯合訓練，但現實情況是，大多數CCMD演習是由對特定場景最負責的軍事部門領導的--因此訓練具有特定軍種的味道。為了讓潛在的對手面臨多種困境，并使他們的計劃變得復雜，聯合部隊必須進行訓練，以便在所有領域內進行協作和同時作戰。為此，特別工作組建議集中精力激勵各軍事部門使其訓練更加聯合--更加代表 "我們將如何作戰"，確保各軍事部門之間必要的網絡連接以支持聯合訓練，并建立強大的全領域聯合訓練能力。工作隊還建議不斷努力加強其分布式訓練能力，確定具體的模擬訓練，在主要的訓練中心提供高質量的訓練，但可以從家庭駐地進行操作。與其他GEMS能力一樣，實現這種聯合和全域訓練的能力將需要持續的行政級別領導和多年的充足資源。

實驗和演習：美國防戰略（NDS）委員會報告呼吁 "通過實驗、演習和訓練驗證新的作戰概念以實現戰略優勢"。特別工作組贊同這一呼吁，并得出結論，國防部必須在聯合軍事部門/合作伙伴層面重振基于概念的實驗，以應對同行競爭對手帶來的長期挑戰。特別工作組注意到，聯合概念實驗在國防部已經成為一門失傳的藝術。特別工作組建議重振這種能力，采用一種基于運動的方法，更迅速地提供新的作戰方式和新的能力來應對當前和新出現的作戰挑戰。特別工作組建議采用運動式方法，產生一個反饋循環，反復完善概念和能力，在這個過程中盡早剔除失敗，同時將完善的概念和能力反饋給下一階段的實驗。特別工作組進一步建議，將聯合作戰問題和想法注入正在進行的軍種實驗中；國防部應在軍事部門之外贊助聯合概念實驗；并為軍種和CCMD（特別是美國印太司令部（USINDOPACOM）和美國歐洲司令部（USEUCOM））的實驗運動和演習提供額外支持。

行動建模和分析：國防部目前的行動模型被用來為投資決策提供信息，特別是在各軍事部門之間；然而，這些模型在關鍵領域存在不足。特別是，它們沒有有效地解決國防部所處的多領域安全環境的復雜性，而且它們沒有能力提供快速分析以告知決策者。特別工作組還發現，國防部領導層對行動建模的支持和信心不一。因此，特別工作組的建議側重于發展補充性戰役分析，更加強調及時、簡單、定性/定量的模型，同時也投資于下一代行動建模能力，利用包括人工智能和機器學習領域的技術進步。需要提高這些能力，以灌輸對這些工具的有用性的信心，為投資決策提供信息。工作隊還建議在發展基于情景規劃的聯合作戰概念（CONOPS）方面做出更有力的努力，以推動戰役建模和分析，并為資源分配提供依據。

戰略博弈：美國在冷戰期間很好地利用了戰略博弈技術--在一個長期的分析區間內進行 "移動-反移動 "評估。最近的努力集中在眼前的威脅上（例如，恐怖主義），戰略博弈已經成為分析當今更大和更長期挑戰的一個很少使用的工具。現在，美國面臨著先進的大國對手，其技術能力和經濟實力可以與我們匹敵。為了應對這些挑戰，國防部需要重振其戰略博弈。工具的好壞只取決于使用它們的參與者。有效的戰略博弈將需要高層領導認真參與博弈本身。特別工作組建議利用新的技術和分析發展來重建戰略博弈能力，以更好地了解地緣政治的變化、對手的目標以及對手在大國競爭時代對美國行動和舉措的潛在反應。特別工作組指出，在開發新的博弈工具方面存在利用技術進步的機會--包括社會、金融和通信網絡的算法分析、因子樹、定量建模和分布式博弈技術，以更有效地支持戰略博弈。特別工作組還承認，與大國對手的有效競爭將需要一個整體的政府方法，國防部應率先將戰略博弈擴展到美國政府的相關部門。

基于技術的促進因素：雖然GEMS工具受益于許多領域的技術進步（如不斷提高的計算能力、人工智能/機器學習），但特別工作組重點關注兩個相關技術--游戲引擎和合成環境。商業化的游戲引擎可以加速GEMS工具的開發，強大的合成環境可以提高數字模型的效用。特別工作組注意到，國防部的一些組織已經在使用這些技術，但主要是以臨時的方式使用。因此，建議的重點是：建立一個基礎設施，以實現和激勵重復使用，從而在降低成本的同時加快進展；確保承包商在產品采購（或重大升級）期間建立的符合要求的合成環境可供整個部門重復使用。采用更好的數據分析方法來生成大規模的事后報告，將有助于從游戲、實驗和演習以及原型設計中獲得最大價值。

GEMS管理：特別工作組注意到，雖然工業界的成功案例表明，需要持續的、自上而下的領導和管理來實現變革，并實現GEMS工具的潛在效益，但國防部的管理結構并沒有促進整個企業的做法。鑒于整個國防部顯然需要進行文化和技術變革，必須建立一個更加協調的管理結構。這一領域的建議集中在促進GEMS互操作性和可重復使用性的行動上，以及建立一個由高級領導人領導的治理結構，并為指導國防部的建模和仿真（M&S）企業提供適當的權力和資源。

本報告中的大多數建議是文化和技術轉型的起點，如果美國防部要從GEMS工具中獲得全部利益，就必須進行這種轉型。雖然特別工作組對已經開展的GEMS行動表示贊賞，但結論是，如果美國防部要充分利用GEMS在上述應用領域潛在的改變博弈規則的力量，全企業的努力是必不可少的。

在這個大國競爭的新時代，美國防部（和美國政府）面臨著復雜的選擇，需要有分析性的選擇；對決策速度和敏捷性的需求從未如此迫切。在這方面，特別工作組的結論是，國防部必須大幅提高其全球環境監測系統的能力，以跟上其競爭對手的步伐并有效地應對威脅--今天和未來幾年。要做到這一點，需要整個企業的文化變革和技術變革。在美國今天所處的高度競爭和動態的國家安全環境中，需要一個強大的GEMS工具箱來為國防部的決策提供信息。然而，如果國防部要實現GEMS的潛力，該部的高層領導必須負責提供愿景、支持和持續的資源，以實現所需的變革。本報告為國防部提供了一個路線圖，以充分利用GEMS工具，實現更好的決策、更智能的演習和實驗，并最終實現更強大的軍事力量。

為了加深對國家（美國）在考慮國防預算時面臨的選擇的理解，國會預算辦公室更新了其 2016 年關于武裝部隊結構的入門讀物。此更新版本基于國防部 (DoD) 的 2021 至 2025 財年未來防御計劃中概述的支出計劃和人員數量。

入門書包含描述軍隊結構每個主要要素的規模、成本和功能的條目。這些要素包括構成武裝部隊傳統骨干的主要作戰單位，例如裝甲旅、航母打擊群和戰術飛機中隊。它們還包括為國防部提供特定能力的專業組織，例如特種作戰部隊和導彈防御系統。

國會預算辦公室（CBO）對軍隊結構的分析側重于國防部運營和支持 (O&S) 預算所涵蓋的日常運營成本。該預算近年來通常每年總計超過 4000 億美元，不包括購買武器系統、建造軍事設施和進行持續軍事行動的支出。

在此分析中，CBO 檢查了 O&S 預算涵蓋的活動、資金和人員，并將其歸于部隊結構的主要組成部分。對于主要作戰單位，成本和人員數量的估計包括一個作戰單位的許多支援單位及其在行政或間接活動中的總份額。由此產生的“完全支持單位”的估計讓有興趣改變軍隊部隊結構的決策者了解這些變化將涉及的成本和人員數量。

本書的結構如下：
? 第 1 章描述了 CBO 分析軍隊力量結構和成本的概念方法。
? 第 2 章討論陸軍部，并描述了每種類型的旅戰斗隊。
? 第 3 章討論了海軍部，并描述了主要類型的艦船和海軍陸戰隊單位。
? 第 4 章討論了空軍部，描述了主要類型的飛機中隊和新的太空部隊。
? 第 5 章描述了一些主要的國防組織，例如特種作戰司令部和軍隊的醫療保健系統。

每章還側重于對理解軍隊的部隊結構很重要的特殊主題，例如不同類型單位的整合或軍隊進行某些類型行動的能力。

在閱讀了第 1 章中對 CBO 方法的概述后，對空軍結構或陸軍步兵旅戰斗隊等感興趣的人可以轉到相關部分。