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評估俄羅斯在烏克蘭戰爭后可能構成的威脅類型是美國及其盟國面臨的一項嚴峻挑戰。2022 年美國《國防戰略》（NDS）將俄羅斯描述為 "嚴重威脅"。然而，自《國防戰略》發布以來，烏克蘭軍隊不斷給俄羅斯軍隊造成嚴重損失，破壞俄羅斯裝備，消耗俄羅斯庫存。與此同時，西方為首限制俄羅斯獲得先進技術，抑制了克里姆林宮的重組能力，北約的擴大也極大地重塑了莫斯科面臨的威脅環境。盡管如此，俄羅斯軍隊仍然保持著世界上最大的核武庫，其武裝力量的重要組成部分仍然相對完整，俄羅斯政府似乎繼續懷有修正主義意圖。

鑒于這些事態發展，俄羅斯軍隊未來會是什么樣子？目前出現了兩種觀點。第一派認為，俄羅斯軍隊仍將是一個重大威脅--也許會變得非常不同，甚至更加嚴重。這種觀點認為，俄羅斯軍隊將在相對較短的時間內重組，并可能根據在烏克蘭戰爭中吸取的教訓進行改革。畢竟，組織是有學習能力的。第二種觀點認為，俄羅斯軍隊在未來構成的常規威脅將大打折扣。這一派的支持者認為，對烏克蘭的戰爭不僅暴露了俄羅斯軍隊的根本弱點，而且莫斯科解決這些弱點的能力將受到可用人力、制裁和出口管制的限制。然而，這兩種觀點對俄羅斯軍隊的未來描繪得并不全面。

本報告認為，俄羅斯軍隊確實可能會在戰后嘗試重建和改革，但通過這些努力而產生的戰斗力量很可能會以類似于 2022 年 2 月入侵烏克蘭的部隊的方式運作。俄羅斯軍隊可能會宣布進行重大改革，但只有在非常狹隘的條件下才有可能成功，而這些條件很可能不會實現。簡而言之，俄羅斯軍隊不太可能在中短期內進行實質性改革。在烏克蘭戰爭期間，俄羅斯軍隊確實在學習和調整，預計俄羅斯仍將是一個威脅。即便如此，其未來部隊的性質也不太可能與今天的俄軍有天壤之別。為幫助分析俄軍是否真的在發生重大變化，本報告指出了俄軍違背預測、成功轉型為不同部隊的跡象。

為評估俄軍的未來，本報告分析了俄軍實施重大改革項目的能力。首先，報告確定了俄羅斯軍隊的五大組織動態，并研究了這些動態如何影響改革進程，突出強調了阻礙重大改革努力的關鍵組織障礙。報告特別指出，俄羅斯傾向于進行自上而下的結構性改革，而這種改革在戰場上的效果往往有限。

雖然俄羅斯軍隊成功克服這五種動力的重大改革可能很少見，但卻是可能的。本報告根據政治領導層對改革的重視程度和持續時間，以及可用于改革的資源水平，制定了預測俄羅斯軍事改革計劃的雄心和實施情況的框架。在此過程中，報告提出了一個理論，即政治領導層深入、持續的關注與高水平的可用資源相結合，可為改革成功創造條件。在政治領導層關注度低或關注度高但時間短暫和/或資源水平低的條件下，俄軍很可能無法進行改革，除非國防領導層具有特別的動力和能力。報告還研究了以往改革努力的三個案例--19 世紀 60-880 年代的米柳京改革、20 世紀 90 年代的改革乏力以及 2008-2022 年的 "新面貌 "改革，以更好地理解歷史和文化如何影響俄羅斯軍事改革的未來。

俄羅斯軍隊有能力進行改革，尤其是結構性改革。但這并不意味著改革會一帆風順。事實上，俄羅斯尋求自上而下的結構性改革的傾向與俄羅斯軍隊的持久特點相匹配，這表明俄羅斯軍隊的轉型將是困難的。

主要結論

俄羅斯軍隊的官僚文化和結構影響其改革能力。俄羅斯軍隊的五個特點對改革的影響尤為明顯：（1）軍隊與政治領導層的特殊關系；（2）等級森嚴的中央集權決策；（3）信息流的傾斜和孤立；（4）重理論輕執行；（5）腐敗盛行。這些特點從幾個方面影響著改革行為。例如

• 俄羅斯國防領導層可能難以準確診斷出需要改革的問題，俄羅斯軍方更傾向于關注新出現的戰略層面的挑戰，而不是戰術或作戰層面的薄弱環節。這意味著許多挑戰，尤其是主要在較低層次出現的挑戰，可能會得不到解決。另一方面，由于俄軍在評估戰爭性質的變化方面有著悠久的歷史，因此可能比其他國家更早認識到需要適應新興戰爭的各個方面。

• 由于政治利益、成本估算不準確、實施障礙以及缺乏來自主要利益相關者的反饋，俄軍可能無法就哪些改革路徑做出最佳決策。

• 一旦俄羅斯軍方決定進行哪些改革，往往很難實施改革政策，特別是那些涉及文化變革或許多參與者的改革政策，原因在于不鼓勵權威的軍事文化、缺乏有才能和有權力的中層管理人員、信息不準確以及缺乏調整方向的靈活性。

由于這些改革傾向，尋求改革的俄羅斯軍事領導人很可能將重點放在大的結構性變化上（如軍區重組），或者在預算充裕的條件下，將重點放在可以通過注入現金來緩解的問題上（如裝備現代化）。另一方面，由于軍官保守、用于跟蹤和執行改革進展的信息不準確、缺乏問責制、腐敗盛行以及政治敏感性等原因，需要自下而上進行變革或觸及政治敏感問題的改革對俄羅斯軍隊來說本質上更加困難。

俄羅斯軍方可以嘗試改進改革方式，增加改革成功的機會。例如，俄軍可以嘗試改進其管理方法和文化，以促進創新和改革的實施。雖然歷史和官僚主義傾向表明這種可能性不大，但莫斯科認真對待改革并因此可能成功轉型的跡象包括努力下放指揮和控制權（C2）、最大限度地減少信息孤島和根除腐敗。然而，這些改革與俄羅斯現有的官僚主義傾向背道而馳，因此很難完全實現。

有三個變量有助于預測俄羅斯改革計劃的雄心和實施水平：（1）政治領導層對改革的重視程度（包括力度和持續時間）；（2）軍隊可用于改革的資源水平；（3）國防高層領導的管理技能和對改革的獻身精神。通過研究這些因素如何相互作用，本報告制定了一個框架，用于預測 "繁榮之左 "的俄羅斯改革計劃的范圍和可能取得的成功。該框架描述了六種情景，并對每種情景下改革計劃的雄心程度和成功實施程度進行了預測。

俄羅斯軍事改革很難，但并非不可能。如果俄羅斯政治領導層既能提供大量資源，又能持續高度關注改革，那么轉型軍事改革就最有可能取得成功。

然而，俄羅斯軍隊目前的運作方式可能會繼續存在。本報告描述的其他五種情景概述了未來改革計劃的不同雄心和實施規模。每種情景都凸顯了真正的轉型改革計劃可能有多困難。在中短期內，俄羅斯軍隊可能獲得的資源水平較低，政治領導層不太可能持續關注軍事改革。因此，俄羅斯軍方推行的任何改革項目在規模上都可能雄心勃勃--因為政治領導層最初對改革感興趣--但在實施過程中卻會受挫。

如果俄軍領導層認識到他們不可能改變俄軍的行動方式，那么俄軍很可能會依靠非常規戰術來遏制外國侵略并追求俄羅斯的利益。這些戰術包括增加使用核武器的威脅（尤其是在戰略級別以下）、戰爭門檻以下的脅迫措施，以及投資于它認為美國害怕的高可見度能力，包括反衛星（ASAT）能力和高超音速武器。俄羅斯軍方還可能繼續依靠大規模作戰來實現戰場效果，這取決于從烏克蘭吸取的教訓

建議

俄羅斯武裝力量的未來形態和能力是美國和盟國決策者面臨的一個重要課題。如果分析人員低估了俄羅斯武裝力量的實力，美國及其北約盟國就有可能對自身的軍事能力投資不足，從而可能危及歐洲盟國的安全以及美國和北約的利益。另一方面，如果分析家高估了俄羅斯武裝力量的能力，美國就有可能發展出一種過分強調歐洲而犧牲在其他地區（如印度洋-太平洋地區）投資的力量結構。

烏克蘭戰爭證明了評估軍事能力的重要性和難度。許多分析家認為，俄羅斯軍隊是一支強大的現代化作戰部隊，自 2008 年與格魯吉亞開戰以來戰斗力有了顯著提高，因此在 2022 年 2 月俄羅斯入侵前夕，許多分析家認為俄羅斯軍隊將迅速擊敗烏克蘭軍隊。然而，俄羅斯入侵初期卻暴露出士氣低落、后勤薄弱、指揮和控制過于集中、裝備不足、腐敗猖獗以及過度依賴深奧的條令等問題，揭示出始于 2008 年的改革努力未能完全實現其許多核心目標。

本報告為情報界（IC）和廣大分析人員在評估俄羅斯未來改革計劃和俄軍未來時提出了若干建議。鑒于資源水平、政治領導力的強度和持續時間以及國防領導力在預測俄羅斯軍事改革的雄心和成功方面的重要性，將資源用于回答以下問題將提供重要的預測杠桿作用：

• 俄羅斯的軍事預算會是怎樣的？主要的經濟預測都預示著俄羅斯經濟的衰退。因此，人們很容易預測國防部和武裝部隊的可用資源將會減少。然而，需要注意的是，這可能并不像許多分析家預測的那么低：俄羅斯政府及其前身蘇聯政府歷來都會繼續在國防上花錢，即使是在更廣泛的經濟陷入困境時也是如此。因此，盡管軍事資源可能會受到限制，但其水平可能與俄羅斯整體經濟的發展軌跡并無直接關聯。

• 政治領導層的關注點會是什么樣子？雖然很難預測俄羅斯政治領導層的利益，但報告描述了可能出現的幾種情況。分析人員應研究領導層對改革的興趣程度（尤其是公開宣布的任何具體重點領域）以及領導層關注改革的持續時間。領導層是發表一次講話后就繼續前進，還是總統和總統府繼續投入時間、關注和資源來解決軍事改革問題？

• 國防領導層會是什么樣子？為確定下一屆俄軍領導層可能采取的改革方法，分析人員應努力跟蹤新軍事領導人的崛起，以及他們對改革努力的態度、對個人利益的興趣和管理風格。

  • 分析人員應努力了解思想和管理風格可能在何處出現。戰爭經歷塑造了軍事領導人的領導風格和思想。因此，下一代俄羅斯軍事領導人很可能來自當前戰爭的戰場和指揮中心。他們對俄羅斯軍事表現的哪些方面感到失望？他們是否形成了與前任不同的指揮行為？他們在向誰學習？哪些軍官受到獎勵，哪些聲音被壓制？行動失敗可能會催生新的亞文化，因為個人都在尋求提高績效。我們是否看到軍官們提出新的想法，其中是否有獲得認可的？

  • 為了追蹤當前國防社區以外潛在新興軍事領導人的崛起，分析人員應研究軍隊以外贏得軍人尊重的聲音。例如，這些聲音可能來自軍事博客、情報部門或私營軍事公司（PMC）。

• 俄羅斯軍方有何動力尋求重大改革？雖然烏克蘭戰爭暴露了俄羅斯在多個領域的低效和潛在弱點，但假定俄羅斯人確實會尋求重大改革計劃是不明智的。個人和職業動機--包括承認以前的努力已經失敗--可能會阻礙認識到這種計劃的必要性，而軍事領導人可能會辯稱軍隊沒有按照條令作戰，或聲稱這不是軍隊為之而建的戰爭類型，從而將在烏克蘭的任何糟糕表現合理化。此外，政治背景和軍事表現的敏感性可能會阻礙尋求改革計劃。認為在烏克蘭取得了勝利或成功也會減少改革的壓力。

• 最后，有哪些跡象表明俄羅斯軍隊正在發生真正的變化？美國及其盟國最好特別關注政治領導層對改革的重視，以及軍事領導層對改革和管理風格的興趣。俄羅斯試圖改變改革方式的跡象包括：努力轉變官僚改革傾向，例如：改變管理流程；創建更能接受失敗、更重視準確信息的文化；改進軍事教育系統和課程；加強立法和公眾監督；在想法的產生、選擇和評估方面有更多的聲音；以及針對各級腐敗的資源充足的計劃。真正變革的另一個指標是通過并落實耗費大量政治資本的改革，這表明改革的興趣是真實的，而不僅僅是為了方便。另一方面，改革失敗的先兆包括：宣布了崇高而不具體的目標、縮小目標范圍或在目標上出爾反爾、政治興趣轉移或不集中。

  • 俄羅斯軍事領導層如果認識到改革的難度，也可能會尋求條令、方法或能力上的創新。在此，美國及其盟國應密切關注有關軍事條令和戰略創新的討論。然而，與其他改革一樣，任何創新的實施及其影響都將是關鍵所在。

報告還提出了美國及其盟國和伙伴可以塑造俄羅斯改革行為的方法。

• 美國及其盟國和伙伴應繼續利用制裁、出口管制和其他金融措施來限制俄羅斯軍方的改革能力，同時認識到這些手段的局限性。這些手段會影響經濟的整體規模，從而影響聯邦預算的可用資源總量，并使俄羅斯更難獲得軍事裝備材料。然而，即使俄羅斯經濟受到限制，莫斯科仍可繼續為國防投入大量資源。因此，如果美國試圖限制俄羅斯重建軍隊的能力，那么依靠這些經濟手段不應被視為是足夠的。

• 美國及其盟國和伙伴可以通過增加俄羅斯領導人必須應對的問題范圍來影響領導層對改革的關注。例如，增加軍事演習并使其多樣化、展示新能力、發表公開聲明以及其他活動都可能壓倒或影響政治領導層的注意力。在開展此類活動時，應謹慎考慮事態升級的風險。

如果俄羅斯國防機構無法轉型，那么美國及其盟國就可以在對俄羅斯軍隊可能如何運作有更多了解的情況下，做好威懾和防御俄羅斯侵略的準備。鑒于俄羅斯軍隊已經受到的損害，美國和北約處于一個難得的位置，可以利用俄羅斯相對虛弱的時刻來加強自身以及合作伙伴（包括烏克蘭）的地位。因此，美國、北約和合作伙伴應該

• 繼續想方設法將低于閾值的侵略影響降至最低，特別是通過社會復原力。俄羅斯軍方很可能繼續使用或增加使用閾值以下活動來追求其利益。美國和北約應努力將這些活動的影響降到最低，包括通過發展社會復原力、增加有關努力的信息傳播以及制定其他反制措施。

• 勤于全面評估能見度高的武器項目。俄羅斯軍方可能會尋求投資于其分析師和決策者認為具有高度威懾力的武器項目，包括反衛星（ASAT）能力和高超音速武器。當然，這些能力本身并不能贏得戰爭，但如果俄羅斯政府認為美國懼怕這些能力，那么它可能會更加重視展示這些能力--即使它們尚未得到充分發展。因此，美國及其盟國應期待俄羅斯冠冕堂皇的語言和展示，但應謹慎評估其能力的真實面目，而不是其在試驗、演習、新聞發布、演講和閱兵中的表象。

• 審查升級管理方法，確保能力和計劃能夠勝任延伸威懾的任務，并不斷調整和改進威懾信息的有效傳播。鑒于對核威脅的依賴可能增加，美國和北約應確保其核態勢具備應對和威懾俄羅斯任何使用或使用威脅的能力。

• 建立對抗俄羅斯常規力量的能力。除了準備應對受烏克蘭戰爭影響較小的俄羅斯能力（包括一些空中和地面系統）外，北約還應準備應對俄羅斯在烏克蘭測試的其他常規優勢和能力，包括應對無人機系統 (UAS)、地雷、裝甲和電子戰 (EW) 的能力。

• 準備利用俄羅斯軍隊現有的持久弱點，包括士兵士氣低落、難以協調聯合行動、指揮與控制 (C2) 能力差以及腐敗嚴重。

俄烏戰爭為各種 "彈道 "導彈和巡航導彈提供了進一步的試驗場，既說明了這類武器的實用性，有時也說明了其局限性。在這場戰爭中，人們首次看到了有限使用空射彈道導彈和大規模使用直接攻擊彈藥或單向無人駕駛飛行器。在后者方面的合作正在拉近莫斯科和德黑蘭之間的距離，這對許多擔心兩國破壞穩定行為的國家產生了令人不安的影響。

莫斯科的戰爭幾乎肯定會進一步刺激對遠程常規武裝對地攻擊巡航導彈的需求，并激起國家和非國家行為者對直接攻擊彈藥的更大興趣。而此時，管理彈道導彈和巡航導彈采購的軍控架構已經受到極大削弱。管理此類系統擴散的剩余機制從未像現在這樣不適合這項任務。

盡管俄羅斯最初的作戰目標以失敗告終，而且現在更經常地零星使用陸地攻擊巡航導彈，但沒有跡象表明俄羅斯對此類系統的興趣有所減弱。相反，已經擁有類似系統的國家和希望獲得此類能力的國家可能會得出結論，支持發展能力更強的陸地攻擊巡航導彈，并增加庫存數量。此外，莫斯科使用伊朗 "沙赫德-136"（"杰蘭-2"）直接攻擊彈藥，幾乎肯定會鼓勵其他國家尋求類似武器，作為遠程陸地攻擊能力的切入點，或作為現有巡航導彈庫存的補充。

除了 "量變產生質變 "的教訓之外，烏克蘭地基防空系統在與俄羅斯巡航導彈交戰中的相對成功（即使這種說法被夸大了許多），也將推動對提高生存能力的興趣。可供選擇的方案包括增加數量、提高隱身性和速度，同時用成本較低、數量較多的誘餌或直接攻擊彈藥來補充巡航導彈，以試圖克服地基防空。莫斯科很可能會加倍努力開發高超音速或高超聲速（5 馬赫以上）巡航導彈，用于對陸攻擊。反過來，這可能會鼓勵其他國家效仿，或試圖獲取俄羅斯的技術或系統。德黑蘭已經聲稱它正在尋求高超音速導彈技術，而莫斯科可能會提供加快這一進程的途徑。

無論是用于對固定目標進行陸地攻擊還是用于反艦任務的遠程單兵武器，都將越來越多地被能夠用于打擊廣泛目標的多用途武器所取代。這不僅對防御方構成了額外的挑戰，也對任何需要捕捉這種多用途武器的軍備控制架構構成了額外的挑戰。除了轉向德黑蘭之外，莫斯科還將部分遠程地對空導彈庫存用于次要的地對地作用，以補充其自身的短程彈道導彈（SRBM）。莫斯科還重新投入使用了一枚已撤出的 SRBM，以再次加強其庫存。

在俄羅斯全面入侵烏克蘭之前，管理遠程精確對陸攻擊領域新出現的需求和技術發展已經是一項非常艱巨的任務。現在，莫斯科的侵略使這項任務變得加倍艱巨。

2022 年 2 月，俄羅斯從北部、東部和南部入侵烏克蘭。莫斯科假定烏克蘭國家會迅速崩潰或投降，并計劃發動一場相對快速的機動戰爭，同時發動空襲，以占領基輔、哈爾科夫和敖德薩等主要城市。烏克蘭自 2014 年起就在一定程度上為俄羅斯的行動做好了準備，在 2022 年抵抗并擊退了來自主要城市的入侵部隊，包括來自赫爾松的入侵部隊，盡管赫爾松已被并入俄羅斯聯邦。2023 年，基輔發起反攻，旨在解放扎波羅熱以南和巴赫穆特以東的領土，但俄羅斯軍隊占領了之前獲得的大部分陣地。幾個月來，交戰雙方都經歷了嚴重的減員，共部署了 50 多萬軍隊。

在過去的幾個月里，戰爭陷入了僵局。在這場戰爭中，俄羅斯不斷發動空襲（包括炸彈、導彈和無人機），烏克蘭則對被占領土和黑海對岸進行有針對性的空襲，最重要的是，雙方在高度設防的前線進行了激烈、血腥的陸戰，并有計劃地相互炮擊和大量使用無人機。入侵開始兩年后，俄羅斯武裝部隊控制著連接克里米亞半島和頓巴斯（這兩個地區自 2014 年戰爭以來已經直接或間接地處于莫斯科的控制之下）的陸地走廊以及整個亞速海：該地區占烏克蘭領土的比例略低于 20%。烏克蘭繼續進出黑海并出口商品。迄今為止，這種占領確實造成了交戰兩國數以萬計的軍人傷亡、數以千計烏克蘭平民的生命以及大量傷員和數百萬流離失所的公民，再加上沖突帶來的物質破壞。

經過兩年的俄烏戰爭，可以從戰略層面提出一些看法。

首先，俄羅斯領導層風險意識極強，不惜付出巨大的人員和財富代價、迄今為止取得的有限領土成果以及可能出現的軍事僵局，繼續發動一場大規模、高強度的消耗戰。對于克里姆林宮和俄羅斯社會的一部分人來說，這場戰爭具有某種生存性質：恢復俄羅斯的大國地位，削弱西方對前蘇聯加盟共和國的影響力，并可能通過利用歐盟和北約內部的某些政府和/或選區破壞歐洲和跨大西洋的團結。

其次，俄羅斯錯誤估計了幾個關鍵因素，包括烏克蘭作為一個國家的復原力、其自身武裝力量的實力以及美國、歐洲和世界其他國家將向基輔提供的軍事和經濟支持。莫斯科在戰略和戰術層面的戰爭規劃和執行方面也犯了一些錯誤，從缺乏統一指揮--瓦格納戲劇就是一個縮影--到后勤、訓練和條令不力，不一而足。盡管如此，俄羅斯對最初的失敗進行了調整，并通過動員和犧牲其人力和物力資源來彌補誤判和失誤，其程度遠遠超過了冷戰時期--包括蘇聯入侵阿富汗。這種態勢導致了 2023 年以來的軍事僵局。值得注意的是，俄羅斯的軍費開支不到其國內生產總值的 6%，遠遠低于處于戰爭狀態的國家的通常平均水平，而且雙方都沒有訴諸全面的戰時動員。

第三點看法是，俄羅斯在一場準備已久的戰爭中動用了強大而龐大的軍隊，但卻沒有受到國際法的限制，如相稱性或區別對待，未能占領一個較小且理論上較弱的國家。烏克蘭的地理位置、精神、領導力、組織和訓練、指揮控制和通信（C3），都彌補了有利于俄羅斯的物質失衡--特別是在入侵的前一個學期，烏克蘭人在有限的美歐支持下阻止了入侵。這些結構性因素與實地的軍事僵局密切相關。此外，大量消耗型無人機--包括微型和小型無人機、巡飛彈藥等--廣泛融入烏克蘭和俄羅斯的行動中，減少了出其不意的效果，進一步加強了各自的防線，從而使戰場變得更加透明。

第四點是國際層面。2022 年上半年，面對俄羅斯的入侵，烏克蘭幾乎沒有得到來自國外的軍事支持。隨后，烏克蘭逐漸獲得了大量和各種裝備，包括火炮、裝甲車、防空、主戰坦克和導彈系統、蘇聯時代的直升機和飛機，以及相關的彈藥、備件、后勤支持和培訓，另外還有大量和不斷增加的衛星通信和情報、監視和偵察。這些物資的數量和供應時間都有問題，遠遠低于基輔的要求，而從北約盟國武庫中提取的硬件種類繁多，問題重重。盡管如此，總體而言，在不到兩年的時間里，31 個捐助國提供了價值 900 多億歐元的空前戰爭援助，加上歐盟機構指定的 56 億歐元。此外還提供了更多更廣泛的經濟援助，包括人道主義援助、財政支持、烏克蘭能源基礎設施與歐盟電網的連接、烏克蘭商品在歐盟的免關稅進口等。如果沒有這些軍事和經濟支持，烏克蘭到目前為止不可能守住 80%以上的領土，抵御俄羅斯的入侵。因此，盡管不是交戰國，但捐助國--尤其是但不僅限于美國--在影響基輔的軍事選擇方面發揮著重要作用。特別是，華盛頓及其主要盟國對烏克蘭進入俄羅斯領土的重大行動施加了限制，盡管這些行動具有削弱俄羅斯戰爭的潛在作戰價值，并避免或推遲了某些補給，以避免莫斯科與北約之間的關系升級。與此相反，克里姆林宮從朝鮮和伊朗獲得了軍事援助，但并未對其針對烏克蘭的戰略施加重大限制，而中國所扮演的角色迄今為止僅限于與俄羅斯建立政治、能源和經濟伙伴關系，而非提供防衛裝備。

第五，對烏克蘭的軍事捐助極大地消耗了北美和歐洲的武器庫，而這些武器庫并不適合大規模、長時間、主要在陸地上進行的消耗戰。因此，彈藥、裝甲車、反坦克導彈以及防空和導彈防御系統（包括便攜式防空系統）的庫存迅速減少，事實上限制了西方對烏克蘭支持的數量和時間。由于種種原因，歐洲國防工業（其次是美國國防工業）難以提高產量，這進一步限制了國際社會對基輔的支持。在俄羅斯入侵開始兩年后，歐洲和美國發現自己失去了 2022 年前的大部分儲備，無法同時補充這些儲備并加快向烏克蘭交付的速度或數量。換句話說，和平時期的國防和相關工業綜合體尚未訂購和支付設備，以適應正在進行的戰爭。在過去兩年中，德國、法國、意大利、波蘭和其他北約成員國已開始調整其軍事預算和采購，以應對戰爭影響，但這種調整將是長期、昂貴和難以實施的。

最后但并非最不重要的一點是，這是一場涉及一個核大國的兩國間常規沖突。迄今為止，俄羅斯主要針對烏克蘭的國際盟友發表核言論，以勸阻或至少限制它們向基輔提供軍事援助，但結果好壞參半。盡管核戰略升級的風險仍然微乎其微，但美國和北約的威懾已有效地將莫斯科的選擇限制在常規領域，而且這種情況還將繼續下去。這反過來又使烏克蘭能夠抵御規模更大但仍不相上下的軍隊。因此，核問題在沖突中一直扮演著間接但相關的角色，對歐洲的戰略穩定、軍備控制和防擴散具有重大影響。

戰爭的爆發令西歐的許多專家和實踐者大吃一驚。沖突在 2022-2023 年間的演變難以預測，其未來仍不確定。俄羅斯與歐洲第二大國之間爆發大規模、高強度、長時間的常規戰爭，是自二戰以來舊大陸從未有過的極其復雜的現象。它在陸地、空中、海上、太空和網絡五個作戰領域都會產生重大影響，即使在許多情況下是特殊影響，同時在戰略層面也會產生多重影響，還涉及北約和歐盟的防務。

在此背景下，本研究討論了俄烏戰爭對歐洲國家的戰略影響。因此，它既不考慮莫斯科發動侵略戰爭的原因，也不考慮 2024 年以后可能出現的結果。該出版物的第一部分著眼于沖突的戰役層面，在上述每個領域都有專章論述，并重點關注國防工業。研究報告的第二部分探討了沖突對歐洲國家、美國、北約和歐盟的影響，重點是國防政策--包括核威懾、軍備控制和防擴散。為了突出重點和深化分析，該出版物沒有涉及能源供應、國際貿易或歐盟擴大進程等相關問題，也沒有考慮聯合國或所謂的全球南方。結論和建議主要涉及意大利的國防政策。

本研究報告于 2023 年下半年由一個特設研究小組起草，并于 2024 年 2 月定稿，其間與意大利國內外的從業人員和專家進行了一系列非正式的意見交流。

2022 年烏克蘭戰爭的最終結果及其戰略和經濟影響尚未確定。可以說，俄羅斯將不得不重新思考、改革和重建其軍隊，同時在新一輪制裁和出口管制下面臨更具約束力的財政限制。在這種新環境下，俄羅斯的政治和軍事領導層很可能不得不優先考慮一些現代化項目，而放棄另一些項目。過去，一些俄羅斯軍事戰略家曾說過，俄羅斯軍隊不應與對手的能力相匹配；相反，俄羅斯軍隊應通過發展能力，使對手的高科技武器系統在經濟上失去合理性，從而尋求不對稱的回應。近年來，俄羅斯國內似乎逐漸形成了一種共識，即人工智能（AI）和機器人技術--實現相對廉價但兵力強大的能力--可能正是這樣一種不對稱的應對方式。此外，面對駐烏克蘭俄軍不盡如人意的表現和低落的士氣，莫斯科可能會將武裝部隊機器人化視為減輕對兵力依賴的一種方式。

本報告的作者探討了俄羅斯對機器人和人工智能軍事應用的看法，并研究了俄羅斯發展這些能力的動機。他們調查了俄羅斯軍方愿意將多大程度的自主權交給機器，以及軍方愿意在多大程度上取代（而不是增強）人類士兵。最后，他們評估了莫斯科是否已經或能夠實現其機器人化愿景。

研究問題

• 俄羅斯對兵力機器人化的愿景是什么？
• 機器人化的愿景是如何實現的？
• 俄羅斯能在什么條件下實現機器人化愿景？

主要發現

• 無人機、機器人和支持它們的算法本應成為廉價的兵力倍增器，提高軍事行動的效率，同時減少人員損失和對人力的依賴
  • 俄羅斯軍方試圖用無人機取代士兵，而不是增強和支持士兵已有的能力。
  • 軍用無人機和機器人有望取代許多戰斗、偵察和支援角色。如果完全自主系統在技術上可行，俄羅斯領導人可能會支持這種系統。
• 要實現俄羅斯兵力機器人化的愿景，技術先進性將發生重大轉變
  • 俄羅斯的努力仍然落后于美國、以色列、中國和其他國家。俄羅斯首架武裝無人機于 2020 年底服役。
  • 俄羅斯利用其作戰部署來測試新系統和作戰概念。
• 俄羅斯實現機器人化愿景的長期能力將取決于它能否建立一個創新體系，利用私營企業、學術界、軍工企業和武裝部隊的力量來開發下一代人工智能驅動平臺
  • 創新體系的關鍵投入將受到 2022 年對俄羅斯實施的制裁和出口管制的負面影響。
  • 俄羅斯政府已經采取了“胡蘿卜加大棒”政策來限制人才流失。。
  • 俄羅斯可能會試圖利用網絡盜竊、工業間諜和秘密供應鏈來獲取必要的軟件和硬件。
  • 創新網絡和制度環境可能仍將是俄羅斯創新體系的薄弱環節，但俄羅斯可能會尋求與中國合作。

建議

• 阻礙俄羅斯實現其機器人化愿景的一些工具包括：防止人才流失的移民政策，以及限制開發和生產高質量新能力的出口管制措施。在后一種情況下，俄羅斯可能會重拾蘇聯的工具包，情報界應對此進行廣泛研究。
• 為了防范俄羅斯在人工智能和機器人技術方面發展出類拔萃的領域，應開展更多研究，以了解俄羅斯可能在哪些領域看到運用這些技術的潛在機會窗口。消除這些機會窗口可能需要共享反無人機能力。

在俄羅斯對烏克蘭發動軍事攻擊的情況下，常規軍備控制對危機管理和戰爭預防沒有發揮重大作用。然而，迄今為止，北約國家和俄羅斯在使用武器方面，以及在戰爭的總體進行中，都實行了某種相互的單邊約束，以防止直接對抗和核升級。因為沒有人能夠預測這場沖突的結果，所以本文討論了三種典型可能，以及它們對常規軍備控制的未來的影響--1.烏克蘭贏；2.俄羅斯贏；3.雙方都不贏的折中方案。所有選項都提出了三個問題：如何終止戰爭，什么樣的停火似乎是可能的，建立信任措施（CBM）和常規武器控制能否恢復？只有折中方案似乎為未來的建立信任措施和常規軍備控制提供了一個機會。

1 引言

不幸的是，常規軍備控制對于阻止俄羅斯對烏克蘭或北大西洋公約組織（NATO）關系的惡化或防止弗拉基米爾-普京總統的軍事侵略沒有什么幫助。在東西方沖突結束時，為了加強歐洲合作安全結構，制定了三個分層的常規軍備控制協議--《歐洲常規武裝力量條約》（CFE）、《關于建立信任和安全措施的維也納文件》（VD）和《開放天空條約》（OST）。但是，在《關于調整歐洲常規武裝力量條約的協議》未能實現常規軍備控制的現代化之后，俄羅斯于2007年中止了其歐洲常規武裝力量條約的成員資格。它比美國晚一年退出《開放天空條約》。德國通過2016年開始的非正式結構性對話重振常規軍備控制的努力也失敗了。這表明，歐洲的常規軍備控制已經失去了控制俄羅斯這一歐洲安全最大風險的能力。因此，俄羅斯在對烏克蘭發動戰爭時中止執行《維也納文件》并不令人驚訝。

隨著俄羅斯對烏克蘭的攻擊，1990年的《巴黎憲章》和基于該憲章的歐洲合作安全結構最終瓦解。但是，俄羅斯并不對這種瓦解承擔唯一的責任。俄羅斯和西方國家之間的分歧隨著1999年以來北約的擴大、美國退出《反導條約》（2002年）、美國在歐洲引入導彈防御（2007年）以及西方對塞爾維亞（1999年）、伊拉克（2003年）和利比亞（2011年）的干預而加劇。同時，自2011年以來，俄羅斯日益增長的獨裁統治、該國非法奪取克里米亞半島和俄羅斯非正規部隊破壞烏克蘭東部的穩定（2014年），以及對敘利亞的干預（2015年），都引起了西方的安全關切。

因此，俄羅斯和西方國家之間不斷擴大的差距在戰爭爆發之前就已經存在，但為在歐洲發動這樣一場侵略戰爭創造了任何理由。當俄羅斯開始其無端和非法的攻擊時，它威脅北約聯盟要承擔 "你們在整個歷史上從未見過的后果"，以阻止西方國家對烏克蘭的直接軍事支持。

然而，雙方在使用武器和戰爭的一般行為上都表現出一定的克制，以控制升級的風險，避免直接的軍事對抗：

• 盡管俄羅斯對烏克蘭的軍事支持越來越多，但至今沒有攻擊北約部隊或國家。
• 俄羅斯至今沒有攻擊西方國家在烏克蘭的武器運送，可能是為了最大限度地減少西方國家升級的動機。
• 北約國家避免了成為戰爭的直接當事方。
• 北約在部分默許/部分公開的限制下提供武器和彈藥，這些武器和彈藥不會像2014年2月時那樣被用于攻擊俄羅斯領土。
• 為了最大限度地減少升級的風險和最大限度地提高聯盟的凝聚力，北約還努力將其所有三個核大國作為供應方納入個別武器類別的交付中。

這些限制是否會繼續保持，絕無保證。目前，沒有人能夠預測這場戰爭的結果。在下文中，將討論三種典型的結果：

1.在西方國家的持續支持下，烏克蘭贏得戰爭。

2.俄羅斯贏得戰爭，要么建立一個親俄政府，要么征服烏克蘭并吞并其大部分地區。

3.俄羅斯和烏克蘭之間達成妥協，俄羅斯控制烏克蘭部分領土。

這三種形式都提出了以下三個問題：

1.如何終止戰爭？

2.什么樣的停火條例可以作為進一步措施的起點？

3.建立信任措施（CBM）和常規軍備控制能否恢復？

為了尋求這些問題的答案，下文提出了一些初步建議。

2 選項一: 烏克蘭獲勝

烏克蘭政府宣布的目標是將俄羅斯軍隊完全撤出其領土。這一目標得到了西方許多政治家的支持；然而在大多數情況下，他們并沒有準確地定義這一目標，也沒有討論這一選項所固有的潛在風險。正如他們的交付所顯示的那樣，烏克蘭軍隊有能力使用現代西方武器系統來重新征服其部分領土。取決于未來這種支持的水平，烏克蘭確實可能設法擊敗俄羅斯并解放其全部領土。

這一選擇可以削弱俄羅斯現任領導人的帝國主義野心，并改善北約、歐盟、其他歐洲國家和大多數后蘇聯國家的安全局勢。甚至不排除俄羅斯本身進一步解體的可能，這對俄羅斯的核力量和常規力量的暴力分裂有著不可估量的風險。普京的地位可能會被嚴重削弱，或者選出一個新的總統，他可能會遵循普京的政策或者采取更加民族主義的強硬做法。更不可能的是，在與目前的俄羅斯政治精英徹底決裂后，可能會出現一個更民主的領導人。

一個擴大的北約可以決定未來由歐盟支持的歐洲安全結構。它可以促進烏克蘭加入歐盟的進程，并實現烏克蘭的互防承諾。烏克蘭領土的解放和烏克蘭軍隊裝備西方武器系統可以使基輔更有可能加入北約。

然而，這一選擇涉及到西方方面的一個主要政治問題，與俄羅斯互動的一個主要風險和一個關于戰爭終止的問題--這些問題分別是：：

• 北約和烏克蘭之間，甚至北約國家之間都沒有達成共識，烏克蘭的潛在軍事勝利應該達到什么程度（例如，包括2022年2月24日襲擊前的國家邊界，不包括克里米亞半島的整個烏克蘭，甚至包括克里米亞）；
• 徹底擊敗其在當地的部隊，包含了俄羅斯對烏克蘭的基礎設施或其他軍事手段的戰爭升級的風險，包括使用次戰略核武器；
• 由于核/非核的不對稱性，即使在其正規部隊完全撤出后，俄羅斯也可能繼續用遠程武器系統和/或非正規部隊攻擊烏克蘭；這可能給終止戰爭帶來困難。

這些風險提出了以下問題：是否有可能確定一個風險較低的烏克蘭獲勝/俄羅斯失敗的方案？2022年3月，俄羅斯通過對頓巴斯地區的重新定位，在其戰爭目標上表現出一定的靈活性。繼2022年9月30日非法吞并四個烏克蘭地區--盧甘斯克、頓涅茨克、赫爾松和扎波羅熱之后，普京可以用核武器威脅烏克蘭，以保護這片新的 "俄羅斯 "領土。北約國家警告俄羅斯不要采取這樣的升級步驟。如果烏克蘭軍隊被證明有能力重新征服頓巴斯地區的大部分地區，俄羅斯將面臨選擇，要么升級，要么談判，以防止那里可能的失敗。那么談判應該是更可取的結果。

這一選擇對歐洲未來的軍備控制可能意味著什么？烏克蘭的勝利顯然不符合俄羅斯的安全利益。因此，俄羅斯似乎有可能使用非正規部隊或其他手段來破壞穩定，破壞與烏克蘭的任何停火協議。它將試圖提高自己的軍事能力，以改變這種不受歡迎的結果。在這種情況下，只要烏克蘭還在北約之外，它就不會接受對其部隊的任何限制，以保護其自衛的安全保障。一場不受約束的軍備競賽將變得非常有可能。由此導致的歐洲安全內部的矛盾加劇，將使歐洲常規軍備控制不可能形成新的共同方法。而北約國家和俄羅斯能在多大程度上達成減少風險的措施，似乎也是個問題。

3 選項二: 俄羅斯獲勝

俄羅斯擁有比烏克蘭更多的武器、彈藥和人力資源，至少可以將戰爭持續兩到三年。在美國，公眾對援助烏克蘭的支持率已經從60%下降到48%--在其他西方國家也在減弱。共和黨總統候選人唐納德-特朗普宣布，他將在一天內結束戰爭；他的競爭對手羅恩-德桑提斯表示將減少對烏克蘭的援助。歐洲北約國家還面臨著其他困難：它們只能通過削弱自己的防御能力，或者像一些人建議的那樣，在時間上滯后于對國防工業的大規模投資來繼續對烏克蘭提供軍事支持。許多歐洲北約國家在自己的防御方面已經面臨嚴重問題。此外，普京可能希望西方制裁帶來的日益增長的社會成本和越來越多的烏克蘭難民將加強歐洲的民族主義力量，從而使北約和歐盟的團結受到影響。

選項2對北約來說也是最糟糕的情況，因為它將表明一個核武器國家可以成功地對一個無核國家使用其核威懾力。這也會增加格魯吉亞或摩爾多瓦等后蘇聯國家以及波羅的海、波蘭、斯洛伐克或其他國家的不安全感。這對普京的帝國主義野心是一個有力的推動。他可以嘗試重建一個更強大的俄羅斯，或者在征服了最強大的國家的基礎上加強對后蘇聯國家的控制： 烏克蘭。烏克蘭和格魯吉亞都不會加入北約。摩爾多瓦和烏克蘭將不得不放棄其加入歐盟的野心，布魯塞爾在2022年6月提出了加入歐盟的建議。但俄羅斯在結束戰爭方面也可能面臨問題，因為西方國家可能支持烏克蘭的準軍事抵抗，以提高占領者的成本。

這種選擇對歐洲未來的軍備控制可能意味著什么？這種結果顯然不符合烏克蘭和西方國家的利益。乍一看，在這個選項下似乎沒有必要停火，因為烏克蘭將不再存在，北約國家也不會成為戰爭的直接當事方。但似乎更有可能的是，俄羅斯要么沒能完全征服烏克蘭，要么建立一個親俄政府。在這兩種情況下，停火協議都是必要的。然而，大多數歐洲國家可能不會承認戰爭的結果，并可能支持非正規部隊或使用其他手段（如制裁），以提高占領者的成本。因此，一個可能的停火協議有可能不是很穩定。而大多數歐洲國家會繼續集結軍隊并使之現代化，以遏制來自俄羅斯日益增長的軍事威脅。這種選擇也可能使沖突變得更加激烈，并使歐洲常規軍備控制的新的共同辦法無法制定。而且，北約國家和俄羅斯能在多大程度上就降低風險的措施達成一致似乎也是個問題。

4 選項三: 妥協——雙方都不贏

這不是雙方都喜歡的選擇，但這可能是最可能的戰爭結果。只要西方國家以足夠的武器和彈藥支持烏克蘭，俄羅斯可能無法獲勝。而烏克蘭可能無法取得勝利，因為對它來說，升級的風險比俄羅斯高。截至目前，具有決定性的西方支持者似乎愿意為烏克蘭堅持有意義的防御，但不愿意堅持 "勝利 "的選擇--至少，不愿意堅持完全勝利。

但烏克蘭需要更可靠的武器和彈藥交付，從而要求西方國家準備在目前的單邊限制下接受更大的風險，為基輔提供必要的軍事手段，使俄羅斯進行有意義的停火談判。因此，西方國家必須與烏克蘭制定共同的軍事和政治目標以及共同的安全戰略，以說服俄羅斯政治領導人接受關于穩定和持久停火的談判。

妥協方案可能意味著俄羅斯仍然控制著烏克蘭領土的某些部分，也許是克里米亞半島以及頓涅茨克和盧甘斯克的部分地區。這一結果可能會被認為是俄羅斯的失敗，而不是烏克蘭的失敗，并可能削弱普京政權。它本身也不會解決潛在的政治沖突（安全以及領土野心和系統性威脅）。而僅有類似明斯克的協議肯定是不夠的，因為這首先并沒有阻止戰爭的發生。因此，選項三會引起一些嚴重的問題：

• 如何滿足雙方對可信和穩定的安全保障的不同要求，使其足夠強大并足以防止隨后就相同問題發生戰爭？

• 如何處理俄羅斯非法吞并烏克蘭部分領土的問題？

• 誰應該觀察停火，并應保證其穩定性？金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）是否應該參與這樣的任務？

• 如何處理戰爭罪和賠償問題？

實質上，任何妥協都將取決于雙方在停火時的立場和占領的領土。不同的結果似乎是可能的。如果烏克蘭能夠以可能的軍事失敗來威脅俄羅斯，那么它的處境會更好。這可以迫使俄羅斯接受關于停火的談判，如果它不想讓戰爭進一步升級。然而，這取決于通過其西方支持者提供必要的軍事裝備和培訓，由于內在的升級風險，這一點到目前為止還不確定。

但是，俄羅斯和烏克蘭之間也有可能出現僵局，導致疲憊和被迫妥協。這樣的情況可能會帶來基輔的接受度問題，并導致烏克蘭的不穩定。這種結果應該不符合烏克蘭支持者的利益，因為俄羅斯可以利用它來實現其政治優勢。

5 結論

在冷戰結束后，1990年的《巴黎憲章》為歐洲創建了一個新的合作安全結構。這一進程得到了三個常規軍備控制制度（CFE、OST和VD 2011）的分層體系的支持和加強。這一合作性的歐洲安全結構最終在2014年隨著俄羅斯對烏克蘭部分領土的非法吞并和對烏克蘭的無端侵略而瓦解。如上所述，軍備控制的危機在當前戰爭發生前多年就已經開始了，它無疑是促成戰爭的原因。常規軍備控制變得越來越過時和漏洞百出，從而失去了在歐洲預防戰爭和穩定危機的能力。誠然，到目前為止，雙方在進行戰爭時都實行了相互單方面的克制，以防止北約和俄羅斯之間的直接對抗和核升級。但這絕不是對未來的保證。

這場戰爭清楚地表明了常規軍備控制對歐洲安全的必要性，因為僅靠核威懾是無法防止戰爭的。

而且，人們不應忘記，僅靠核威懾和常規威懾是不足以實現危機穩定和預防戰爭的。它們必須得到建立信任措施和軍備控制的補充，以提高透明度、穩定和安全。北約2022年6月的新戰略概念，盡管在目前的情況下減少了軍備控制的作用，但仍為它敞開大門，并且在未來也應該這樣做。

對這三個選項的討論表明，如果是兩個 "贏 "的方案，歐洲常規軍備控制的前景看起來很暗淡。但順利的選項1和選項3的組合似乎為未來的軍備控制提供了機會。在這種情況下，軍備控制的前景可能會更好，因為雙方將被迫為其安全問題尋求妥協和共同規定。但在這種主持下，軍備控制或建立信任措施的機會最初仍將局限于穩定停火的非常小的區域措施。此外，即使是這樣的小措施，也需要比戰前歐洲安全與合作組織（OSCE）監測團在頓巴斯地區提供的人員和設備多得多的合法權力來進行實地控制。如果這些措施證明它們是可靠和穩定的，它們可以為北約國家、烏克蘭、俄羅斯和白俄羅斯之間的進一步降低風險措施提供政治基礎并創造某種信任。冷戰時期表明，即使在雙方不同的安全方針下，建立信任措施是可能的。那么，問題將是結構化對話或新的形式在多大程度上可以用于這樣的目的。然而，只有當雙方發展一個新的歐洲共同安全結構時，將常規軍備控制措施擴大到整個歐洲才有可能。就目前而言，這似乎不太可能。如果俄羅斯不改變其擴張主義的做法，在這一領域就不可能或不會發生什么。而俄羅斯外交政策的認真緩和可能需要很多年。

盡管常規軍備控制在很大程度上已經失去了管理歐洲主要安全問題的功能，但只要沒有更好的替代方案，北約國家希望維持目前的三個建立信任措施和常規軍備控制制度（CFE、OST和VD 2011）。對于歐洲的次要安全問題，有一些東西似乎比什么都沒有要好。由于1996年基于前南斯拉夫《代頓和平協定》第四條的次區域軍備控制制度，至今仍有一個常規軍備控制協議在發揮作用，而且很成功。

恢復軍備控制將是困難的，需要大量的時間。目前，西方國家被迫在上述的單邊限制下加強烏克蘭的常規作戰能力。俄羅斯必須面對戰爭失敗的真正恐懼；否則，它不會回到談判桌上。為了實現這一目標，似乎沒有必要解放整個烏克蘭--這種做法可以減少不必要的升級風險。這可能有助于西方國家和烏克蘭為實現這一目標制定共同戰略。

越來越多的武器系統和彈藥的交付將給停火和隨后的任何和平進程帶來另一個長期危險。隨著和平進程的穩定，沖突雙方可能不再需要大量的武器和彈藥。那么這些武器和彈藥將變得越來越容易消耗，可能對和平進程本身產生負面影響，并通過出口到其他暴力沖突地區。這不是停火后的直接危險，因為只要有另一場戰爭的可能，任何一方都不會放棄其武器和彈藥。然而，《代頓和平協定》簽署后的事態發展表明，不應低估這種長期危險。因此，值得歡迎的是，大多數西方國家，如歐盟的國家，在交付其武器系統和彈藥時都有最終用戶證書。在穩定的停火若干年后，這些證書背后的控制機制將變得非常重要。

俄羅斯對烏克蘭的導彈行動的表現嚴重低于預期。在入侵的早期，俄羅斯低估了其導彈行動的必要規模和努力。此后，俄羅斯多次改變路線，最近一次是在冬季轉而針對烏克蘭電網和民用基礎設施。俄羅斯雜亂無章的導彈運動既反映了內部戰略的失敗，也反映了烏克蘭在入侵前幾天的關鍵性前瞻性思維。俄羅斯早期的失敗也為烏克蘭提供了時間來發展其防空戰略和能力，而這些戰略和能力在很大程度上得益于西方的援助而變得更加有效。本報告對這些和相關的 "導彈戰爭 "動態進行了深入審查。

關鍵發現

• 俄羅斯的遠程空襲和導彈攻擊行動沒有產生取得決定性勝利所需的戰略效果。
• 導致這一失敗的關鍵因素是烏克蘭軍隊廣泛使用分散性、流動性和欺騙性，以及俄羅斯的超視距瞄準周期相對較慢。
• 在戰爭開始時，俄羅斯大大低估了實現其目標所需的努力規模。在其獲得空中優勢的最初行動中，俄羅斯未能實現大規模，并試圖在太短的時間內用太少的導彈攻擊太多目標，以達到其預期效果。
• 俄羅斯的打擊行動也因目標優先級的頻繁變化和精確制導彈藥的不定期供應而受到影響。
• 烏克蘭的防空系統阻止了俄羅斯空軍飛機對深入前線后方的戰略目標發動穿透性飛行。這一成功極大地影響了戰爭的進程，將俄羅斯的打擊力量限制在數量越來越少的對地導彈或無機組人員的航空系統上。
• 俄羅斯對烏克蘭民用基礎設施和工業的攻擊，加深了烏克蘭對西方的依賴性。這種依賴性支持了俄羅斯的目標，即耗盡西方的耐心，迫使西方國家的首都向烏克蘭施壓，使其做出讓步。然而，除非西方政府遷就它，否則俄羅斯的這種勝利理論也會失敗。
• 俄羅斯在削弱烏克蘭電網的行動中取得了相對更大的成功，盡管烏克蘭已經證明了對這些困難的抵抗力。 烏克蘭在攔截俄羅斯巡航導彈方面取得了越來越大的成功，特別是在2022年10月和11月西方防空系統涌入后。
• 然而，烏克蘭的防空和導彈防御系統還沒有做到防漏，這突出了被動防御和保持快速重建能力和基礎設施的重要性。
• 自2022年秋季以來，俄羅斯對烏克蘭的遠程導彈攻擊規模越來越大，但頻率卻越來越低，因為俄羅斯試圖克服烏克蘭防空系統日益提高的效率。
• 隨著俄羅斯導彈儲備的減少，它將更多地依賴新生產的或最近獲得的射彈來推動其攻擊，俄羅斯可能會努力保持未來的攻擊頻率。
• 即使頻率降低，對烏克蘭電網的長期持續空襲也有可能耗盡烏克蘭的持續維修能力。
• 除了削弱烏克蘭的電網，自2022年10月以來，俄羅斯導彈炮彈的組成表明，俄羅斯的次要目標是耗盡烏克蘭的防空能力。
• 防空能力的減弱不僅會使烏克蘭面臨俄羅斯導彈攻擊的更大風險，而且會提高俄羅斯空軍恢復對烏克蘭領空進行滲透性飛行的可能性。
• 在可能的范圍內，補充烏克蘭的防空能力在可預見的未來仍應是西方軍事援助的重點。
• 烏克蘭在整個戰爭過程中表明，俄羅斯的彈道導彈和巡航導彈是可控的威脅，可以通過主動和被動防御進行有效對抗。

俄羅斯對烏克蘭的入侵凸顯了歐洲對莫斯科的長期能源依賴，歐洲既不能迅速解決，也不能不作出巨大犧牲。俄羅斯的混合戰爭--對關鍵基礎設施的動能打擊、信息操縱、惡性金融、經濟脅迫和網絡行動的結合--已經利用烏克蘭來瞄準歐洲能源安全的核心。這場戰爭迫使歐洲大陸考慮如何自行實現其經濟、環境和地緣戰略的能源目標。

這項研究發現，整個歐洲大陸關鍵能源基礎設施的系統依賴性和網絡脆弱性可能會影響聯盟的政治穩定并威脅到軍事效力。整個北約的能源短缺和日益嚴重的網絡脆弱性直接影響了前方的機動性和部隊的準備狀態。以下與網絡和惡性影響有關的主要發現提供了一個清醒的觀點，即混合戰爭對北約國家的能源安全的挑戰。

網絡威脅增加，威脅到能源關鍵基礎設施

俄羅斯及其代理人已成功滲透到歐洲和北美的能源網絡，并部署惡意軟件來破壞目標國家的關鍵系統和基礎設施。自從入侵烏克蘭以來，重大的網絡攻擊已經影響到北約成員國。

當被納入能源系統的新興技術沒有網絡安全保障時，目前先進的關鍵能源基礎設施預警和網絡威脅緩解系統不足以確保安全和復原力。北約成員國之間在網絡緩解能力和標準方面存在很大的差異。

本書確定了潛在的解決方案，以減輕網絡攻擊，提高北約成員國軍隊的能源獨立性，并防止能源關鍵基礎設施的網絡漏洞。這些方案包括新一代的網絡預警系統（CEWS）和微電網建設。

能源部門供應鏈的脆弱性影響軍事行動

穆迪分析公司報告說，目前全球供應鏈的最大風險是由俄烏軍事沖突造成的，而不是大流行病。由于俄羅斯供應歐洲43%的天然氣和世界40%的鈀（用于半導體），烏克蘭供應世界70%的氖（用于制造計算機芯片），沖突的長期不確定性可能繼續嚴重影響全球供應鏈。

展望未來，供應鏈部件將繼續受到來自不同子鏈的重大威脅，這些子鏈與低安全性的審查直接互動。天然氣、電力和核工業的網絡安全漏洞無處不在，由于每個子鏈內的相互作用而增加了威脅。提高供應鏈復原力的戰略可以包括。(1) 繪制供應鏈地圖和建模，以更好地預測供應和需求；(2) 使供應商多樣化；(3) 縮短供應鏈；以及(4) 在仔細評估網絡風險的情況下實現自動化。

惡意影響正直接影響到關鍵的能源基礎設施

俄羅斯將網絡攻擊、黑客攻擊和虛假信息的傳播視為外交政策和國家安全利益的工具。通過被破壞的網站（如新聞來源和政府官方網站），俄羅斯特工人員發布了捏造的文章、故事、引言和其他文件，批評美國和北約在東歐的存在。信息行動和惡性影響專門針對波蘭、羅馬尼亞和德國等國家的能源部門，在行動和經濟方面產生影響。

早期發現虛假信息活動對于防止惡意行為者升級和利用這種活動至關重要。為了解決這個問題，可以在北約的聯合情報和安全司內成立一個工作隊，建立一個網絡，在虛假信息的萌芽階段進行檢測和反擊。然后，將根據信息的影響（包括在時間方面的威脅程度）和傳播到地方、州、國家或國際層面的可能性對其進行分類。

這些發現和建議并不詳盡。通過使用新興工具來促進能源獨立和網絡安全，同時對抗惡意影響，北約可以在未來充滿沖突的日子里從實力和復原力的立場上進行導航。

關于本書

作為一本能源安全緩解政策的手冊，前兩節關于脆弱性和緩解戰略以及為應對能源安全的混合攻擊而正在建立的新技術，可以在課堂上使用，無論是在專業軍事教育（PME）背景下還是在公立大學背景下。它們也是為了讓北約和軍事官員了解在當前的灰色能源戰場背景下他們可以利用的政策和工具。

具體而言，第一部分評估了混合戰爭背景下關鍵能源基礎設施的主要脆弱性。它首先審查了對關鍵能源基礎設施的主要灰色戰爭威脅，包括對信息技術、操作技術和工業控制系統。然后，它審視了物聯網環境中的漏洞，這些漏洞在關鍵能源基礎設施領域尤為普遍。最后，它審視了惡意影響和虛假信息對能源安全的影響。每個 "漏洞 "章節最后都有成功防御的建議。

第二部分提供了關于關鍵混合戰爭緩解技術的新研究，包括新一代預警系統和獨立的、不可破解的能源，如微電網。

對于確保軍事機動性、通信和后勤的指揮官和軍官來說，在主機關鍵基礎設施可能挑戰任務的情況下，第三部分包含了關于網絡和虛假信息目標的有用簡報和地圖。本節提供了關于北約各成員國的網絡和虛假信息脆弱性的案例研究，目前為應對這些弱點而采取的緩解策略，以及成員國應該如何建立強大的防御。所分析的北約國家是根據其與北約能源安全的戰略和軍事相關性來選擇的。

波羅的海地區目前位于俄羅斯混合戰爭的前線，正處于從俄羅斯的電力網絡中分離出來的過程。東南部成員國擁有關鍵的空中和海上軍事樞紐，它們還有其他挑戰。羅馬尼亞擁有豐富的可再生能源，必須確保其在物聯網環境下的網絡安全。意大利、土耳其和希臘等國家的關鍵基礎設施與中國和俄羅斯緊密相連。這種依賴性已經造成了能源不安全。此外，西歐和中歐由于一直以來對俄羅斯石油和天然氣的依賴，現在卷入了一場網絡、信息和經濟戰爭，使市場震蕩，導致天然氣和石油價格飆升到20世紀70年代以來的歷史水平。

案例研究部分還提供了每個國家的網絡和虛假信息攻擊旋渦圖。這些地圖中包含的威脅信息和估計是基于公開來源的信息，確定主要的關鍵能源基礎設施和軍事資產的位置。這些數據與來自國家、軍事和專題專家和來源的關于威脅時間表和分析的非保密信息相匹配。這些地圖的第一次渲染是在2021年夏季和秋季制作的。許多被確定為在未來六個月內極有可能受到攻擊的紅色地區確實看到了惡意的網絡攻擊和入侵或惡意的信息操作。在收到美國陸軍司令部的意見后，以及在2022年烏克蘭被入侵后，這些地圖被更新。

這項研究能夠指導美國陸軍、北約官員、能源部門的所有者和經營者以及參與的公民了解影響北約國家關鍵能源基礎設施的虛假信息和網絡行動。這本手冊介紹了關于加強能源獨立性的方法和網絡最佳實踐的新研究，以減輕混合戰爭的負面影響。

幾十年來，俄羅斯軍方一直面臨著同樣的問題：在戰略核平等的時代，如何克服北約（NATO）的戰略深度。在蘇聯時代后期，這是通過建立大量的地面部隊來克服準備好的防御措施。2008年，俄羅斯大幅削減其陸地部隊，希望遠程打擊能夠彌補區域戰爭中地面部隊的不足。此后，俄羅斯的戰略家們將注意力集中在如何在沒有大量地面部隊的情況下，在北約的整個縱深范圍內開展進攻行動。

截至2021年，俄羅斯仍然在一定程度上依賴非戰略性核武器（NSNW）進行區域作戰。最近的證據表明，俄羅斯對區域戰爭的規劃正趨向于統一的戰略行動。這一概念旨在更有效地組織和分配俄羅斯的常規打擊和非動能攻擊能力，因為它填補了俄羅斯NSNW在未來幾十年的區域戰爭中的作用。

為了了解為什么會出現這種趨勢，本報告研究了俄羅斯向統一戰略行動和相關能力發展的演變，重點是四個領域：針對關鍵軍事和民用目標的遠程常規打擊；破壞北約指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察的電子戰（EW）；反空間行動；以及針對關鍵基礎設施的網絡攻擊。

本報告的主要研究是在2022年1月完成的，在俄羅斯2022年2月入侵烏克蘭之前。少數提到烏克蘭戰爭的內容是在出版前添加的。

研究問題

• 自冷戰后期以來，影響俄羅斯作戰概念發展的關鍵軍事問題有哪些？
• 什么是統一戰略行動，它是如何與這段歷史結合起來的？
• 什么是可能與該行動相關的關鍵軍事任務，以及俄羅斯如何發展其部隊以執行這些任務？

主要研究結果

• 在后冷戰時期，北約的擴大和俄羅斯陸軍的減少在俄羅斯作戰概念的發展中起到了關鍵作用
  • 這些因素將軍事負擔放在俄羅斯的遠程打擊能力上，以克服部隊的地理分隔。
  • 俄羅斯區域戰爭的作戰概念發展是由如何在可能升級為核使用的常規戰斗中協調、分配和使用遠程、動能和非動能攻擊資產所驅動的。
  • 目前，俄羅斯有限的常規遠程打擊能力，加上北約的戰略縱深，表明在俄羅斯國家的生存受到威脅時，將繼續依賴核武器進行威懾和大規模行動。
• 統一戰略行動是一個擬議的解決方案，即協調部隊參與區域級目標，并削弱北約向俄羅斯縱深發動航空攻擊的能力
  • 這一概念是對未來俄羅斯常規能力不斷增強的部隊結構的一種組織構建。它包括核與非核部分，并涉及聯合戰略指揮部的協調行動。
• 統一戰略行動的關鍵軍事任務都與吸引俄羅斯地面部隊和火炮射程以外的目標有關。
  • 俄羅斯已經裝備了能夠打擊北約火炮射程以外目標的常規系統，并計劃擴大多種系統的射程。
  • 俄羅斯已經在EW資產上進行了大量投資，并重振了其軍事空間和反空間能力。
  • 俄羅斯軍事戰略家認為，網絡行動有助于實現對關鍵基礎設施的影響，但俄羅斯的網絡能力仍然是未知的。

目錄

第一章

簡介

第二章

俄羅斯向統一戰略行動的演變

第三章

統一戰略行動中俄羅斯的常規精確打擊資產

第四章

俄羅斯對抗北約C4ISR和大規模航空航天攻擊的電子戰能力

第五章

俄羅斯對天基資產進行功能性壓制和摧毀的能力

第六章

俄羅斯攻擊關鍵基礎設施的網絡行動

第七章

結語

在俄羅斯2022年2月入侵烏克蘭之前，克里姆林宮及其代理人實施了信息行動，為針對烏克蘭的軍事行動辯護，掩蓋其作戰計劃，并否認對戰爭的任何責任。

一旦戰爭真正開始，俄羅斯擴大了其戰略，進一步強調破壞烏克蘭的抵抗能力，希望迫使該國投降或按俄羅斯的條件進行談判。這種戰略擴張包括努力保持對國內信息的控制和對戰爭努力的支持，削弱烏克蘭的抵抗，破壞盟友和合作伙伴對烏克蘭抵抗的支持，特別是在鄰近地區，并在國際上參與積極的信息行動，以塑造關于俄羅斯侵略戰爭的輿論，包括在非洲和拉丁美洲。

在數字取證研究實驗室（DFRLab）的日常監測基礎上，本報告綜合了克里姆林宮自2022年2月24日戰爭開始以來針對當地、區域和全球受眾的破壞烏克蘭的企圖。

對于俄羅斯國內的受眾來說，立法和監管環境的變化有效地將媒體的獨立性和公眾對戰爭的異議定為犯罪，而克里姆林宮及其媒體代理人則接受了可以簡化為字母Z等符號的信息。克里姆林宮還將事實核查這一主題作為武器，利用日益流行的Telegram頻道，如War on Fakes，通過媒體機構和外交社交媒體賬戶擴大虛假信息。

從戰爭一開始，克里姆林宮就強調打擊烏克蘭觀眾的士氣，摧毀他們的戰斗意志。早期的例子包括所謂的深度偽造視頻，讓人以為烏克蘭總統沃洛季米爾-澤倫斯基已經逃離該國，并敦促烏克蘭軍隊放下武器。這些做法擴大到利用偽造文件使烏克蘭官員難堪并損害他們在選民中的聲譽，以及在暗網上建立虛假市場，暗示烏克蘭轉售西方武器以牟利。親克里姆林宮的言論還對烏克蘭人使用了恐懼和恐嚇策略，試圖讓他們相信俄羅斯是不可戰勝的，烏克蘭的鄰居是不可信任的。我們進一步探討了俄羅斯將布查的平民大屠殺描繪成烏克蘭的暴行或捏造，同時還在公眾辯論的幌子下渲染核威脅。

俄羅斯的信息行動還針對烏克蘭的鄰國、合作伙伴和歐洲各地的盟友。DFRLab根據與俄羅斯的距離和關鍵指標受眾進行了三個案例研究，包括波蘭，烏克蘭最近和最重要的北約成員鄰國；法國，一個以軍事和財政援助支持烏克蘭的重要西歐國家；以及格魯吉亞，一個被俄羅斯部分占領的后蘇聯國家，其政府受到俄羅斯的高度影響。

在烏克蘭最接近的西方鄰國波蘭，親俄行動黑進了社交媒體賬戶，傳播偽造的文件，將烏克蘭官員描繪成懷有反波蘭情緒的人；類似的行動還將烏克蘭難民描述成利用波蘭的財政資源和波蘭人民的慷慨的罪犯。在法國，在社交媒體上傳播的謠言流入了主流媒體關于法國運往烏克蘭的先進武器落入俄羅斯安全局手中的討論。在格魯吉亞，一個同情親俄的政府轉述克里姆林宮的信息以避免卷入戰爭，這引起了烏克蘭和同情格魯吉亞公民的憤怒。

親克里姆林宮的媒體還利用其國際影響力來促進俄羅斯的利益，特別是在全球南部。俄羅斯的 "重返非洲 "政策近年來增加了莫斯科與非洲大陸的接觸，包括通過代理部隊在西非建立軍事影響力，改善與反西方政黨的關系，以及放大出處可疑的親克里姆林宮社交媒體運動。而在拉丁美洲，克里姆林宮通過俄羅斯外交官的社交媒體賬戶和YouTube頻道宣傳他們的信息，從而規避了對RT和Sputnik等國家媒體的限制，這些媒體已經取代了國家媒體在該平臺上的西班牙語報道。

學術界和軍方的許多人將現有的中俄伙伴關系視為對美國全球霸權的威脅，但卻沒有提供美國可以采取的行動方案來削弱中俄關系。在了解了20世紀和21世紀的政治和軍事事件后，美國可以利用中俄之間的政策差異，這可能使美國在21世紀中期獲得戰略優勢。鼓勵印度和俄羅斯之間的合作，除了強調中國和俄羅斯之間的長期邊界爭端之外，再加上美國在亞熱帶地區對中國的有利政策，可以進一步分化中俄兩國的關系。利用國際組織、亞洲的盟友和信息行動，美國可以在中國和俄羅斯之間制造距離，同時為美國提供機會，與中國和俄羅斯獨立競爭，而不是作為共同交戰國。