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烏克蘭"蛛網行動"運用集裝箱化無人機深入俄領土實施打擊，揭示了一種新型隱蔽戰爭模式。全球航運與港口基礎設施正面臨前所未有的安全風險——武器化集裝箱可能通過商業供應鏈隱蔽運輸而不被察覺。海運安全框架亟需通過投資先進探測技術及重新評估檢查規程來應對這一新興混合威脅。

特朗普重返白宮引發美國外交政策劇變，根本性重塑國際關系格局。特朗普政府將關稅作為廣泛談判工具施壓盟友與對手，迫使長期貿易伙伴重新評估對美經濟依賴。美國施壓盟友增加北約軍費分攤，并以重大政策轉向要求其償付對烏軍事援助，促使伙伴國家加速追求防務自主。同時美國大幅削減外援與外交行動——包括全面終止國際開發署運作及國務院大規模裁員。

此輪變革風暴促使美國親密伙伴尋求他國經濟軍事穩定支柱。歐盟正降低美制裝備依賴以發展自主防務工業；日韓尋求與中國簽訂三邊自貿協定對沖對美貿易戰風險；五眼聯盟成員因信任危機考慮縮減對美情報共享。這些演變恰逢國防本質經歷技術顛覆：新興科技正以驚人速度發展。美中競相開發部署人工智能能力，美國運用出口管制等政策工具維系脆弱領先優勢；陸海空無人機在二戰后歐洲最大戰爭——烏克蘭戰場無處不在；全球多國將太空視為終極經濟軍事疆域。

這些新興技術的共性在于：其所需工業規模與產能恰是美國數十年未優先發展的領域。建立維持技術優勢不僅需突破性研發投入，更依賴規模化量產先進系統以釋放經驗曲線與網絡效應，同時要在保護本國產業與同互補性國家合作間尋求精妙平衡。

特朗普政府技術本土化戰略的自給程度尚不明朗。白宮雖宣稱英偉達"將在美全流程制造AI超算"并標榜"特朗普效應"，卻將臺積電芯片排除新關稅清單——暗示亞利桑那州工廠仍難企及中國臺灣尖端制程。但政府"大棒優先"策略已然清晰：特朗普呼吁國會廢除2022年兩黨共推的《芯片與科學法案》（該法案補貼國內外對美技術產業投資），擬以100%關稅迫使臺積電等企業遷美生產。

鑒于數十年全球供應鏈專業化已重塑美國經濟結構，能否全鏈條回歸先進技術生產尚存疑，強推本土化或將犧牲盟友互補優勢。因此在美國維系技術優勢必受伙伴關系強度影響，而當前諸多伙伴關系正岌岌可危。

為厘清美國技術優勢與國際伙伴關系關聯，本文目標如下：

1. 剖析三項關鍵新興技術對美國家安全的重要性：AI芯片、無人機、航天發射技術
2. 探討技術領域核心國際參與者、美在生態體系中的優勢地位及國際協調必要性

本報告最終提出三項建議，助美借力伙伴優勢維持對潛在對手的技術產業競爭力：

AI芯片領域：
? 正式組建并啟動"硅谷七國"AI聯盟
? 優先推動伙伴國間人才流動
? 設立美國人工智能事務特使

無人機領域：
? 與烏克蘭無人機產業建立伙伴關系
? 構建盟友間無人機技術自由貿易聯盟
? 運用經濟政策激勵本土低成本無人機生產

航天發射技術：
? 促進可重復使用火箭國內市場競
? 通過《阿爾忒彌斯協定》拓展國際太空合作
? 建立擴散管控框架保護核心火箭技術

近期沖突中自主武器技術的興起，彰顯人工智能日益加劇的軍事化趨勢。基于人工智能的目標鎖定系統和自主武器系統等新技術的迅猛發展，給國際社會帶來重大挑戰。一方面，人工智能軍事化存在潛在威脅；另一方面，算法決策與法律責任引發倫理困境。盡管過去十年間《特定常規武器公約》框架下的監管機制建設持續推進，少數抵制國家仍阻礙著進展進程。然而近期區域與國際會議表明，支持采用"雙軌路徑"締結國際條約的共識正日益增強——該路徑旨在全面禁止完全自主武器，同時規范武器系統中的自主功能。

在近期武裝沖突中，新一代武器系統引發國際社會高度關注。這些系統的核心特征在于作戰行動中不斷提升的自主運作能力。借助傳感器技術與強大算法的進步，敵對區域自主導航、監視偵察、情報收集及目標鎖定輔助等功能實現顯著升級。游蕩彈藥（俗稱自殺式或神風無人機）已成為此類武器系統最顯著的例證，相繼部署于納戈爾諾-卡拉巴赫、利比亞及烏克蘭戰場。其他代表性系統包括無人地面載具、自主艦艇，以及多國正在研發的新一代超大型潛艇。隨著這些系統在戰爭舞臺的加速部署，殺傷決策自動化程度提升與人類控制權逐步喪失的憂慮正被證實，尤其在"福音"（Gospel）和"薰衣草"（Lavender）等人工智能輔助瞄準系統應用中更為凸顯。2024年維也納自主武器系統會議的主題標語"人類處于十字路口"，精準映射了當前局勢。過去數年人工智能應用的快速進化，正逐步取代軍事領域各環節的人類參與，這種趨勢在生死決策場景中尤為令人憂心。本文旨在探究人工智能軍事應用對國際安全的深度影響，同時審視建立國際公認法律框架以規范人工智能與自主武器系統關聯的可行性。

武器系統自主化的戰略優勢

通過區分有形部分（硬件）與無形部分（算法），可清晰辨識軍事裝備自主化持續發展的多重優勢。這種區分使我們能從功能視角解析人工智能的軍事應用。在硬件層面，尖端傳感器技術在惡劣環境與敵后區域的性能遠超人類能力，尤其在情報監視偵察（ISR）及情報監視目標獲取與偵察（ISTAR）任務中。自主武器系統不受身體或精神疲勞、睡眠不足、壓力及生理需求等因素影響，可實現超長時部署——這對可潛航數周、隱蔽性遠超載人潛艇的無人潛艇至關重要。軍用機器人（如無人地面載具）能在城市戰場或生化核污染區等高危環境作業；無人機可在士兵進入前完成戰場勘察。美國"盾牌AI"（Shield AI）與"尼姆巴斯實驗室"（NIMBUS Lab）等集群技術制造商正致力于該領域研發。在邊境管控中，韓國SGR-A1哨兵機器人的部署，大幅降低了朝韓非軍事區監控所需的人力資源需求。此外，憑借更高精度與更低人為失誤率，自主武器系統有望降低平民傷亡風險。人工智能在自主載具中的深度集成，使其環境適應性、自主決策力及動態響應能力顯著提升，甚至可實現實時殺傷判定。當人工智能融入決策系統，可實質性減少人力需求——諸如"福音"或"薰衣草"等瞄準系統中，人工智能基于傳感器輸入生成目標清單；在"算法戰跨職能小組"（即"梅文計劃"）中，人工智能可解析無人機監視情報。

歐洲已處于重建防務工業基地的落后狀態。多年來的體系碎片化、投入不足與外部依賴已削弱其自主裝備與維持武裝力量的能力。當前地緣政治環境推動重整軍備的勢頭強勁，但歐洲需精準把握資金、戰略與實施的平衡。為實現真正戰略自主，歐洲不僅需增加投入，更須聚焦智能化、協同化及工業主權導向的投入模式。基于此，本文提出兼顧短期杠桿與長期效能的五策方案，借鑒他國經驗并警示歐洲需規避的陷阱。

1. 提升防務支出并確保資金安全
 歐洲防務產出不足源于資金持續短缺且不穩定。歐盟防務支出僅占GDP約2.2%，致使其研發與產能投資遠落后于美國乃至韓國等中型武器出口國。若1993-2023年維持3%的GDP占比，歐盟成員國每年需額外增加4160億美元（按2020年購買力平價計）防務投入。短期方案包括調用"下一代歐盟"基金（NGEU）或啟用歐洲穩定機制（ESM），但各國須警惕債務陷阱并確保長期防務融資。建議歐洲建立資金更充裕的長期性"歐洲防務基金"。支出過程需防范國家層面的資金囤積，避免突擊式消費，并停止投資過時裝備平臺。

2. 推行"歐洲優先采購"并統一產業目標
 歐洲采購體系仍呈現國家化、重復低效特征。歐盟國家列裝17型主戰坦克與20余型戰斗機（美國僅1型主力型號），聯合采購占比不足總支出的20%，近十年近半數武器進口源自美國。企業層面同樣顯現進口依賴：歐洲防務產業高度碎片化，領軍企業平均84%供應商位于海外（美國企業僅32%）。以色列與韓國提供可鑒模式——其采購政策使政府兼具產業規劃者與采購方雙重角色；美國F-35項目（多國聯合采購）亦為范例。基于歐盟委員會"歐洲防務采購法案"，建議推進協同采購與合作目標。近期《安全防務伙伴關系》允許英國參與歐盟聯合裝備研發采購，此舉借力英國防務巨頭助推歐洲軍備計劃。長期需整合市場、標準化項目以激活全歐產業，實施中須規避：主權標識凌駕互操作性、合同本國偏向性、削弱小國參與度。

3. 規模武裝歐洲并重建完整防務供應鏈
 歐洲防務產業呈"巨頭主導+中小供應商"格局，2025年預計2500-3000家企業（美國達6萬家）。因供應鏈大量位于域外，重建完整供應鏈需3-5年方可實現產能倍增。美韓以三國通過政府-產業協作推動國內外市場擴張。短期建議：務實增產（含與非歐盟供應商戰略合作）并最大化儲備。未來五年應：產業整合、供應鏈加固（扶持中小企業與非防務企業轉型參與全歐生態）。需規避對少數國家的生產依賴，削減戰略產能審批程序，抵制向本土巨頭濫發補貼。

4. 創新主導構建尖端軍民兩用技術生態
 歐洲防務技術創新滯后：年研發投入約95億歐元且軍民融合有限（美國1400億美元）。美國依托軍民協同（SpaceX/Palantir/麻省理工實驗室）領跑人工智能、網絡與航空航天；以色列"塔爾皮特計劃"與精英研發單元培育世界級初創企業與導彈防御系統；韓國國家研究中心孵化核心技術后移交民企商業化。短期需增加研發投入并將現有項目轉向兩用研究；長期應通過創新中心、防務科技加速器與產業研究制度化兩用研發。政府應共擔具民用外溢效應技術（如AI、量子）研發，跨境STEM人才培養與知識產權共享亦是長期自主關鍵。成功要素：杜絕孤立投資、規避"登月式"燒錢項目、吸納創新力強的初創與小企業、遏止人才流失。

5. 凝聚治理實現統一指揮架構
 缺乏政策協同將導致投入與努力付諸東流。歐洲缺失統一出口規則、聯合規劃、互操作性標準及共同監管框架，面臨治理碎片化、聯合承諾執行乏力、出口管制分歧與產業割裂等挑戰。采購流程亟需提速增效。反觀美國受益于集中規劃、統一采購與連貫出口政策。構建"統一指揮架構"需強化制度領導力、有約束力的協調機制與整合型產業戰略。

圖：歐洲企業軍工領域營收及業務分布

美國全球角色正遭遇日益激烈的挑戰。在技術競爭激烈、戰略姿態激進的近等對手構成的多極世界中，美國須直面兩大現實：其一，美國海軍不再被默認視為和平時期或競爭中的首選海事伙伴——俄羅斯、伊朗等及其代理實體正運用經濟與政治戰杠桿獲取利益；其二，新興技術使戰爭擴散化，削弱了美國海軍自主塑造與投射力量的能力。灰色艦體不再是制海權的象征。

盡管美國至今接受某種程度的作戰對等性為必然，但沖突性安全承諾與日益多元的對手正通過任務蔓延持續消耗其資源。現實清晰表明：現狀既不穩定亦不可持續。俄羅斯等合法強勢行為體持續侵蝕美國安全承諾的威懾效力，若趨勢延續，美國將在敵意全球公域中陷入過度擴張與孤立。

核心任務與可信自主性
 為實現此目標，美國海軍須聚焦以下任務：首先，界定并驗證海上自主艦艇在動能與非動能效應中的作戰范圍、規模及戰場關聯性；其次，推動反映艦隊可信自主性的海上任務需求。本文中，可信自主性指自主系統、流程或能力在個體層面有效可靠運用，并作為已驗證的兵力賦能模式整合至軍事規劃。最終目標是以智能自主系統規模化增強主力艦隊，維護、保護并投射美國海事利益。該愿景取決于技術、經濟與安全承諾的協同。

戰爭本質的范式轉變
 本文認為，自主系統在海軍架構中的常態化存在標志著戰爭本質的階躍式變革。隨著國家與非國家行為體加速擴充自主系統艦隊，其正以極低成本從零構建海上力量。此變革意義重大：其一，廉價戰力迫使大型行為體調整風險與決策計算邏輯，其更可能被自主系統顛覆而非主導顛覆。強制力不再如托馬斯·謝林理論所言以軍事暴力成本為工具，而轉為利用經濟、規范與軍事的精細化不對稱性；其二，海上沖突不再由海軍壟斷。無人機技術使戰爭民主化，任何行為體均可通過自主系統實現戰場效應倍增與多樣化，此態勢非短暫異常，而是復雜且必然的演化結果。

雙重案例實證
 當前存在兩大實證案例：2022年俄羅斯侵烏戰爭證明，非海軍小國可通過商用現貨（COTS）自主技術與非常規戰術結合，重創所謂大國。盡管俄羅斯不可低估，但烏克蘭的持久抵抗與戰果遠超預期。相比之下，也門胡塞武裝過去一年以數百自主系統攻擊紅海航運通道。俄烏案例展現自主系統在國家間沖突的效能，紅海沖突則表明其對非國家行為體的戰力倍增效應。本文后續章節將分析兩案例中多域自主系統的整合程度，并評估無人機作為戰場效能器的效率。最終章節提煉美國海軍及其戰略競爭者的核心啟示。

經驗教訓、后果與未來戰爭形態

盡管烏克蘭與胡塞武裝使用自主系統的動因與任務存在顯著差異，但其應用為美國海軍未來作戰提供了關鍵啟示。正如美國海軍軍官邁克·尼克博克指出："雙方均有效利用商用現貨或低成本無人系統及反艦巡航導彈，在黑海與紅海對技術及數量占優的對手形成壓力與挑戰。"核心現實在于：自主系統是可擴展、可消耗的海權均衡器，美國需做好自信運用與反制此類裝備的雙重準備。對此，美國防部應關注三大啟示：

第一，海權非專屬
 烏克蘭成功重挫所謂大國艦隊，胡塞武裝則扼制國際航運并打擊美盟資產。新技術可依托舊形態載體展現毀滅性效能——改裝摩托艇、機動皮劃艇與紙質無人系統證明，過時技術仍具殺傷力。

第二，非常規戰爭仍具戰略價值
 致命武力的低門檻準入使非國家行為體能復雜化戰場空間。理解、利用與消解新興技術的影響需依托特種作戰部隊（SOF）——其作為唯一能下沉至單元層級主動籌備超賦能沖突的力量，依賴去中心化指揮架構與靈活可調兵力結構。美軍特種部隊兼具二者優勢，而海軍僅在前者具備基礎，后者仍是二戰兵力設計的遺留桎梏。試圖以歷史兵力結構重塑地區穩定（對中東略有認知者皆知此為荒謬目標）注定失敗。

第三，大國正在觀察
 正如美國從烏克蘭與紅海汲取經驗，其他大國亦在同步學習。通過伊朗向胡塞武裝輸送武器與資金，大國驗證了其"反介入/區域拒止"（A2/AD）架構無需直接介入即可生效，得以觀測并精確評估美方反應。

第 1 部分： 評估俄羅斯對北約的地緣政治威脅

1.1 俄羅斯軍隊已做好打持久戰的準備

通過入侵烏克蘭，俄羅斯總統弗拉基米爾-普京明確表示，歐洲的自由與安全取決于西方遏制和抵御俄羅斯的能力。不幸的是，俄羅斯在烏克蘭遭受巨大損失的同時，也在學習并迅速重組自己的軍隊。在華盛頓峰會前夕，克里姆林宮以軍事力量威脅北大西洋公約組織的能力真實而緊迫。

俄羅斯通過持久戰消耗烏克蘭和西方的軍事政策取決于穩定的戰時經濟基礎、有韌性的國防工業以及三大作戰能力：火炮、重型裝甲和人力。普京的作戰編隊依靠的是大規模火力、大量重型裝甲和具有有利兵力地形比和兵力對兵力比的大規模部隊編隊。與此同時，無人機和導彈襲擊使烏克蘭不安。

1.2 評估俄羅斯航空航天部隊

俄羅斯航空航天部隊（VKS）既有顯著的優勢，也有明顯的弱點。俄羅斯 2015 年在敘利亞內戰中的成功空襲導致許多西方分析家高估了俄羅斯的空中能力。值得注意的是，莫斯科在敘利亞的對手沒有可信的中高空防空或空對空作戰能力。

事實上，克里姆林宮在敘利亞的工作暴露了俄羅斯空中力量的弱點。在戰役的開局階段，瓦克薩主要從俄羅斯在敘利亞的主要基地赫梅米姆（Khmeimim）部署了蘇-25 攻擊機、蘇-34 戰斗轟炸機和蘇-24 前線轟炸機。在這些飛機中，蘇-24M 轟炸機發射的炮彈最多，通常是不加區分地攻擊城市地區的靜態目標。非制導彈藥占俄羅斯襲擊的 80%。因此，俄羅斯在敘利亞取得的任何成功都不是因為其擁有先進的空戰能力--這與 1999 年北約的 "盟軍 "行動如何利用高科技空中力量在巴爾干取得勝利形成了鮮明對比。

正如過去幾年所顯示的那樣，俄羅斯聯邦武裝部隊在聯合行動中難以適應擁擠而復雜的作戰空間。俄羅斯在評估 2008 年格魯吉亞戰爭的著作中強調，由于指揮和控制失靈以及俄羅斯空軍、當地地面部隊和俄羅斯防空部隊之間缺乏沖突，友軍誤擊事件造成了意想不到的飛機損失。

在沖突中，北約飛機幾乎不會受到俄羅斯戰術軍事航空資產的威脅。俄羅斯的 "側衛"（Flanker）基線戰斗機無法與西方國家的空中能力相提并論，特別是隨著第五代 F-35 戰斗機在北約成員國中的普及。其他第四代和 4.5 代戰機，如歐洲戰斗機 "臺風 "和 F-16，尤其是配備有源電子掃描陣列（AESA）雷達的最新型 F-16V，很可能會迅速擊落 VKS，盡管損失會比第五代戰術軍用航空資產中隊更大。

盡管如此，北約在應對俄羅斯空中威脅時仍面臨三項挑戰。首先，如果俄羅斯軍隊成功發動有限的陸地入侵，它將立即在占領的任何領土上建立地對空導彈（SAM）覆蓋。在這種情況下，北約空中力量將需要執行密集飛行任務，重點是壓制和摧毀敵方防空系統（SEAD 和 DEAD）。

其次，俄羅斯的電子戰（EW）能力可能會干擾北約的通信和傳感器網絡。從高空無人機到機載預警與控制（AEW&C）飛機，電子戰活動可能會損害北約的作戰推進器和戰斗力倍增器。因此，北約需要從沖突一開始就控制電磁頻譜。

第三，俄羅斯以無人機和導彈為特色的混合攻擊包（類似于伊朗在中東使用的攻擊包）將對北約的空中和導彈防御系統造成壓力。復雜的無人機和導彈聯合打擊行動以進攻為主，這意味著北約軍隊應獲取大量防御武器系統，并配備足夠數量的遠程反擊威懾力量，以預防和報復性地打擊俄羅斯的發射陣地。陸軍戰術導彈系統 (ATACMS) 和聯合空對地遠程防區外導彈 (JASSM-ER) 就是這樣的兩個系統。

盡管存在這三種威脅，但在烏克蘭的戰斗暴露了 VKS 最嚴重的弱點：缺乏高科技殺傷鏈和精確制導彈藥。

第 2 部分：北約對更強大軍事態勢的要求

在 2014 年威爾士峰會上，北約領導人同意實施 "戰備行動計劃"，以迅速應對俄羅斯奪取克里米亞帶來的新安全挑戰。在 2016 年華沙峰會上，北約領導人推出了 "強化前沿存在"（Enhanced Forward Presence），這是一支前沿部署的軍事力量，旨在加強北約東部地區的力量，同時還為南歐量身定制了 "前沿存在"。2017 年 7 月，北約執行在華沙做出的決定，向愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭部署了多國戰斗群。

在俄羅斯全面入侵烏克蘭之后，北約進一步加強了其東部邊緣的戰略態勢，首次部署了北約反應部隊的高戰備狀態人員，以發揮威懾和防御作用。在 2022 年布魯塞爾峰會上，北約領導人同意在保加利亞、匈牙利、羅馬尼亞和斯洛伐克增設四個多國戰斗群。隨后，在 2022 年馬德里峰會上，北約最終同意在必要時將前沿部署的營級戰斗群擴大到旅級。隨后，北約以一種新的結構--北約部隊模式（NFM）取代了其反應部隊，這種結構規模更大，但仍存在重大差距。以下是北約需要改進的兩個主要領域，以重新確立對俄羅斯聯邦武裝部隊的優勢。

2.1 弱點一：國防工業缺陷

要了解令北約規劃者擔憂的國防工業缺陷，分析人員應重點關注聯盟軍費開支目標與成果之間的不匹配。2014 年《盟軍防務投資計劃》承諾，聯盟成員國的防務開支將占國內生產總值的 2%，現代化項目將占其總體軍事預算的 20%。但在 2014 年，只有三個成員國達到了這些規定的軍費標準。

因此，在 2023 年的維爾紐斯峰會上，北約將 2% 的基準設定為盟國必須達到的最低標準--到 2024 年，預計將有 18 個國家達到這一最低標準。最近，北約將這一預期更新為 23 個盟國。今年也將是歐洲國防開支總和達到歐洲國內生產總值 2% 的第一年（見圖 3）。2014 年，歐洲國防開支總和僅占 GDP 的 1.47%，總額僅為 2,350 億美元；2024 年，歐洲的國防開支將達到 3,800 億美元。

圖 3. 歐洲北約國防開支占 GDP 的百分比

北約的綜合實力似乎可以壓倒對手。2024 財年，美國國防部的支出將達到 8414 億美元，能源部內的國家安全項目支出將達到 324 億美元，《國防授權法案》中的其他國防相關活動支出將達到 4.38 億美元。但是，西方國家面臨的挑戰比乍看起來要大得多。

正如英國國防大臣所指出的那樣，俄羅斯入侵烏克蘭、中東沖突不斷升級表明和平紅利時代已經結束。盡管如此，西方的國防工業還是為和平時期而生。戰爭游戲表明，如果歐洲爆發大規模沖突，英國將在一周多一點的時間內耗盡其現有的武器庫。德國幾天內就會彈盡糧絕--或者，在一場作戰節奏很快的戰爭中，幾小時內就會彈盡糧絕。

另一方面，俄羅斯的常規軍事力量在于它有能力集結火炮火力，大量部署重型裝甲部隊，發動戰爭預警，設計縱深和多層防御，不斷從深厚的人力儲備中補充作戰部隊，并針對特定的推進軸線部署防空導彈系統。俄羅斯軍隊可以打持久消耗戰，經受住不斷增加的傷亡。大多數北約軍隊和國防工業的設計都無法應對這樣的威脅。

在戰爭期間，俄羅斯和烏克蘭平均每周發射 20 萬發炮彈。而歐盟成員國的目標是在 2025 年每月生產約 16 萬發炮彈，即每年生產 200 萬發炮彈。美國的情況稍好一些：2023 年每月生產 28,000 發 155 毫米炮彈。華盛頓的目標是將其生產能力提高到每月 10 萬發，即每年 120 萬發炮彈，但即便如此，也無法與俄羅斯的生產水平相提并論。更糟糕的是，雖然北約各國首都都有堅定的政治意愿，但重振冷戰后的國防工業并非一蹴而就。例如，德國萊茵金屬公司直到 2027 年才能年產 110 萬枚 155 毫米炮彈。

美國國防部和歐盟委員會于 2024 年發布了首份國防工業戰略。然而，美國和歐盟并未在戰略上優先考慮跨大西洋國防工業能力。許多分析家認為，華盛頓和布魯塞爾都傾向于保護主義，這一趨勢在歐洲更為明顯，因為歐洲鼓勵成員國從歐洲企業采購，而這一做法不利于美國、英國和其他非歐盟供應商。

這種趨勢也有例外，最突出的例子是波蘭，它購買了美國和韓國的武器。然而，如果歐洲和美國的國防工業決定分道揚鑣，對北約來說將是非常危險的。

2.2 弱點二：規模和指揮結構

在 2022 年馬德里峰會上，成員國同意將 4 萬人的北約反應部隊（NRF）過渡為北約部隊模式（NFM）。NFM 的作戰條令根植于三層兵力生成系統，旨在通過快速作戰部署生成更大的人力儲備，從而增強威懾力和防御能力。根據新的 NFM，聯盟可在敵對行動開始后的 10 至 180 天內生成三層部署，將 NRF 的 15 天反應時間縮短 5 天（見圖 4）。

圖 4. 北約部隊模式部署層級

從紙面上看，NFM 為北約應對俄羅斯可能的侵略提供了一個務實的解決方案。但在實踐中，該兵力模式有三大弱點。首先，歐洲國家普遍缺乏維持大規模作戰部署的關鍵手段，特別是在綜合防空和導彈防御方面。俄羅斯在烏克蘭的戰爭表明，一場曠日持久的沖突會如何迅速耗盡現有的攔截器、閑置彈藥和作戰無人機庫存。

其次，北約迄今從未進行過如此大規模的部署。北約在阿富汗執行任務的高峰期大約有 13 萬名士兵，其中包括來自伙伴國的人員。在敵對行動開始后一個月內就集結 50 萬名作戰人員，這對北約來說充其量只是個挑戰。征召多支陸軍、在海外部署大量處于高度戰備狀態的士兵和平臺，以及確保高節奏戰爭中的后勤連續性，這些都是大多數盟國從未面臨過的挑戰。

第三，任何單元的效率取決于其指揮結構。目前，北約的指揮結構以兩個戰略軍事司令部為中心： 位于比利時蒙斯的盟軍作戰司令部（ACO）和位于弗吉尼亞州諾福克的盟軍轉型司令部（ACT）。這兩個戰略司令部由三個行動司令部提供支持： 荷蘭布魯塞爾聯合部隊司令部負責北約東部地區；那不勒斯聯合部隊司令部負責南部地區；諾福克聯合部隊司令部負責北大西洋海道。三個戰術司令部完善了北約的指揮結構： 盟軍空軍司令部設在德國拉姆施泰因；盟軍陸軍司令部設在土耳其伊茲密爾；盟軍海軍司令部設在英國諾斯伍德。這種指揮結構的實際問題在于，它是為和平時期而非戰時設計的。

更糟糕的是，位于蒙斯和諾福克的北約戰略司令部是否有能力在北約軍事指揮系統的第三級，也是最大的一級，進行充分的核查，這一點非常值得懷疑。雖然快速演習和突擊檢查可以完成這一任務，但盟國一般都不愿意采用這種程序。

此外，隨著芬蘭和瑞典成為最新的聯盟成員，北歐和波羅的海的結構必須重新審視。專家建議，聯盟應充分利用芬蘭和瑞典的加入，建立一個新的聯合部隊司令部，即北方聯合部隊司令部。根據這一觀點，北歐國家擁有 36 萬現役和預備役部隊、290 艘海軍艦艇、250 艘空中戰斗艇和數千輛重型裝甲車，這為北約規劃人員提供了大量機會。

分析人士還建議在波蘭建立一個東部聯合部隊，以應對北約最有可能遭受俄羅斯侵略的地區。在北約的戰略計算中，地理位置往往仍是最關鍵的考慮因素。例如，愛沙尼亞的納爾瓦鎮是俄羅斯可能入侵的地點，它距離布魯塞爾聯合部隊大約 1,367 英里。

但指揮結構并不是北約面臨的唯一挑戰，還有另外兩個問題考驗著北約。第一個是官僚問題。如果發生敵對行動，盟軍作戰司令部 (ACO) 只能在北大西洋理事會批準后才能啟動盟軍部隊結構并實施計劃，而這一障礙可能會給狡猾的對手提供關鍵的機動時間。作為 ACO 的首腦，歐洲盟軍最高司令官 (SACEUR) 需要更大的靈活性，以便將聯盟置于戰時狀態。

北約面臨的第二個額外挑戰是軍事挑戰。在常規戰爭中，在反攻中奪回領土要比守住和保衛領土困難得多。俄羅斯的入侵，哪怕是暫時的入侵，也不是北約盟國所能抵擋的--被占領領土上的人民將面臨巨大的后果。

波羅的海小國看到烏克蘭的悲劇，理所當然地感受到了最大的威脅。2024 年，哈德遜研究所向烏克蘭派出了一個實地考察團。哈德遜團隊仔細評估了該國解放前長期受俄羅斯控制的地區。我們的發現很明確：布查和伊爾平等地有亂葬坑，社會遭受創傷。俄羅斯軍隊在全面入侵后的 80 天內就在這些城鎮實施了種族清洗。

不能排除，如果俄羅斯攻占波羅的海三國，它也會采取同樣的做法。西方智庫的戰爭博弈研究表明，俄羅斯軍隊有能力在 60 小時內抵達塔林和里加的郊區。正如愛沙尼亞總理卡亞-卡拉斯（Kaja Kallas）所說，即使是對任何波羅的海國家的短暫入侵，都可能使該國永遠從地球上消失。在波羅的海地區奪回被占領的領土需要保持空中優勢，這比一開始就不放棄領土要困難得多。烏克蘭軍方 2023 年夏季失敗的反攻證實了這一判斷。

烏克蘭的掙扎也暴露了 "強化前沿存在 "的弱點。因此，盟軍的新力量模式不應只是一個更大版本的 "強化前沿力量"。它應標志著從懲罰威懾向拒絕威懾的堅定過渡，后者旨在通過延遲或拒絕侵略來威懾對手。北約需要的是前沿防御，而不僅僅是前沿軍事存在。

遺憾的是，除英國、法國、波蘭和土耳其等明顯例外，大多數歐洲北約國家都缺乏大規模作戰編隊，無法在第五條觸發針對聯盟成員的攻擊后與俄羅斯進行持久戰。烏克蘭戰爭表明，大規模作戰在戰爭中至關重要。在當代戰場上，密集的炮火轟擊、大型作戰編隊和裝甲突擊現在都有無人機作戰資產和衛星互聯網驅動的指揮控制能力。

此外，要想在歐洲擊退俄羅斯的常規作戰編隊，就必須在沖突一開始就取得空中優勢，甚至是至高無上的優勢。僅在 2023 年，歐洲各地的北約空軍就緊急出動 300 多次，攔截接近聯盟領土的 VKV 飛機。據北約消息來源稱，這些攔截行動大多發生在波羅的海上空。北約長期執行空中警戒任務，要求盟國作戰飛機在俄羅斯侵犯其領空時立即起飛。最后，歐洲空軍必須能夠在沒有美國大規模空襲支援的情況下壓制俄羅斯的防空導彈系統。為實現這一目標，歐洲空軍需要增加反輻射導彈和其他遠程解決方案的供應。

結論

研究北約和俄羅斯的作戰能力具有挑戰性，而兩個大國之間的沖突仍是假設。不過，盡管俄羅斯軍隊目前似乎在與北約的閃電戰式有限沖突中占據上風，但北約在整體上仍優于克里姆林宮。

北約在大多數新興技術、累計國防開支和總兵力方面都優于俄羅斯。然而，莫斯科在兩個關鍵領域占據上風。首先，與北約在東歐的前沿存在相比，俄羅斯軍隊擁有局部優勢。此外，北約的前沿防御能力有限，在機動性和大規模部署方面面臨挑戰，這為克里姆林宮在任何進攻行動中取得優勢提供了機會。

其次，俄羅斯的國防工業和軍隊已經適應了多年的消耗性沖突和高節奏作戰行動，同時每月承受著數千人的傷亡。因此，北約正以新的緊迫感努力確保通過拒止俄羅斯的潛在侵略來發揮威懾作用。北約是否能在長期環境下部署大規模作戰部隊仍有待觀察。

美國面臨著采取緊急行動的戰略挑戰。鑒于當前的威脅軌跡，其很快就會遇到一個與以往根本不同的全球環境：將面對有兩個國家擁有與美國不相上下的核武庫的世界。此外，與這兩個核對手發生沖突的風險也在增加。美國領導人現在將做出調整美國戰略態勢的決定，否則美國對這一生存挑戰準備不足。

美國國會戰略態勢委員會是根據《2022財年國防授權法》（NDAA）成立的，其結論是美國的國防戰略和戰略態勢必須改變，以適當捍衛其重要利益，并改善與大國的戰略穩定。現在就需要做出決定，以便美國做好準備，應對對手在 2027-2035 年間帶來的威脅。此外，由于這些威脅的存在，美國及其盟國和合作者將做好同時威懾和擊敗這對手的準備。

在對美國面臨的威脅及其應對這些威脅的戰略和計劃能力進行了長達一年的全面審查后得出了這些結論。證據表明，美國領導的國際秩序及其所堅持的價值觀正面臨著來自大國的威脅。與這些大國發生軍事沖突的風險已經增加，并有可能引發核戰爭。因此，委員會得出了非黨派的一致結論，即當今的戰略前景需要國家緊急關注，并采取一系列目前尚未計劃的協調行動。總之，發現美國缺乏應對迫在眉睫的雙核威脅環境的全面戰略，也缺乏這種戰略所需的力量結構。

在得出這一總體結論時，明確指出，美國威懾戰略的基本要素依然健全，但該戰略的應用必須改變，以應對 2027-2035 年的威脅環境。這些變化促使美國對核能力的規模和/或構成進行必要的態勢調整。全方位的非核能力對國家的戰略態勢也至關重要。這些調整反過來又促使必須加強和擴大維持和提高美國戰略能力所需的基礎設施的能力。此外，盟國和合作者也是關于戰略和態勢研究結果的核心。本文還強調，在新的威脅環境下，美國必須大力降低風險。

根據任務規定，以下報告列出了 131 項調查結果，并提出了 81 項建議。這些結論和建議分別列于以下各章的開頭和結尾；完整清單也列于報告結論之后。最重要的建議概述如下：

戰略

• 鑒于 2027-2035 年的威脅環境，為實現最有效的穩定戰略，委員會確定了三項必要的變革：

  • 美國必須制定并有效實施真正一體化的全政府戰略，以應對 2027-2035 年的威脅環境。

  • 美國戰略的目標必須包括使用常規力量有效威懾和擊敗大國在歐洲和亞洲同時發動的侵略。如果美國及其盟國和伙伴國沒有足夠的常規力量來實現這一目標，美國的戰略就需要改變，增加對核武器的依賴，以威懾或反擊另一戰場上的機會主義或合作性侵略。

  • 核力量的規模和組成必須考慮到大國聯合侵略的可能性。美國的戰略不應再將大國的核力量視為 "較小的 "威脅。美國需要一種能夠同時威懾兩國的核態勢。

• 委員會建議美國保持與武裝沖突法（LOAC）相一致的核戰略，其基礎是六項基本原則--有保障的二次打擊、靈活反應、有針對性的威懾、延伸威懾與保障、聲明政策中經過計算的模糊性、對沖風險--并將這些原則應用于應對2027-2035年的威脅。

戰略態勢

在同時部署常規與核能力的戰略態勢背景下，委員會認為核武器在美國國防戰略中的傳統作用仍然有效，并具有持續的重要性：威懾對手；保證盟國；在威懾失敗時實現美國的目標；以及對不利事件進行對沖。

• 委員會建議全面、緊急地執行美國核現代化記錄計劃（POR），其中包括更換所有美國核運載系統、實現彈頭現代化、全面實現美國核指揮、控制和通信（NC3）現代化，以及對國防部和能源部/國家核安全局的核企業基礎設施進行資本重構。

• 當前的現代化計劃應得到補充，以確保美國的核戰略在雙核環境下依然有效。

• 美國核力量必須采取全面的風險緩解行動，以確保現代化計劃的延遲或當前部署系統的提前老化不會導致部署核能力在軍事上的嚴重不足。

• 美國的戰略核力量態勢應作如下調整

  • 應對大國日益增長的核威脅所帶來的更多目標。

  • 應對大國部署大規模反導力量的可能性，這種力量對美國戰略核力量構成的威脅與俄羅斯目前對美國戰略核力量構成的威脅相當。

  • 確保美國繼續避免依賴在受到攻擊時發射洲際彈道導彈（ICBM）來保持有效威懾。

  • 考慮到大國在綜合防空和導彈防御系統（IAMD）方面的進步。

• 美國戰區核力量態勢應緊急調整，以

  • 為總統提供一系列軍事上有效的核反應選擇，以威懾或反制大國在戰區的有限核使用。

  • 滿足部署或駐扎在亞太戰區的美國戰區核力量的需求。

  • 在與大國相繼或同時發生的雙戰區沖突中，彌補美國和盟國非核力量的不足。

  • 應對大國在 IAMD 方面的進步。

  核安全企業基礎設施和組織

• 委員會建議擴大美國防部和能源部/國家核安全局的戰略基礎設施，使其有足夠能力

  • 滿足當前核現代化 POR 的能力和進度要求，以及委員會建議的兵力態勢調整要求，及時應對兩級威脅。

  • 有效規避四種形式的風險：彈頭或運載系統的技術故障、計劃延誤、運載系統的運行損失以及地緣政治環境的進一步惡化。

  • 靈活應對新出現的需求。

• 為支持擬議的戰略，委員會建議國會為美國核武器防御工業基地和 DOE/NNSA 核安全企業（包括武器科學、設計和生產基礎設施）的全面改革和擴充提供資金。具體來說

  • 國會應為國家核安全局的全面資本重組工作提供資金，如核坑生產和與關鍵材料相關的所有業務。

  • 國會應達成并維持兩黨共識和逐年的資金穩定性，使國防工業能夠響應創新的國防部承包方式，并更有把握地進行投資。

  • 國會應在每個財政年度開始前頒布國防部和能源部的年度授權和撥款法案。

  • 國會應將屬于國家核安全局的所有 "050 "計劃（總統預算中的 "國家安全 "細列項目）置于國防撥款小組委員會（眾議院國防撥款委員會（HAC-D）、參議院國防撥款委員會（SAC-D））的管轄之下。

  • 內閣部長們應與各州和工會領導人合作，建立并增加必要的技術教育和職業培訓計劃，為國家的核事業培養必要的技術工人隊伍。

• 委員會建議采取一系列具體行動，提高國家基礎設施和供應鏈的能力和效率，以增強國家的戰略能力。

非核能力

委員會建議

• 美國緊急部署一個更具彈性的太空架構，并采取一項包括進攻和防御要素的戰略，以確保美國進入太空并在太空中開展行動。

• 美國及其盟國采取措施，確保自己處于新興技術--如大數據分析、量子計算和人工智能（AI）--的最前沿，以避免戰略出其不意，并有可能增強美國的戰略態勢。

• 美國優先資助并加快遠程非核精確打擊計劃，以滿足作戰需要，并比目前計劃的數量更多。

• 美國開發和部署能夠威懾和擊敗大國的脅迫性攻擊的本土IAMD，并確定領先于朝鮮威脅所需的能力。

• 美國防部長應指導研究、開發、測試和評估先進的 IAMD 能力，充分利用包括陸、海、空和太空在內的所有領域。這些活動應重點關注傳感器架構、綜合指揮與控制、攔截器、巡航導彈和高超音速導彈防御以及區域或點防御。國防部應緊急部署任何證明可行的能力。

• 美國防部長和各軍部應在 2024 年 10 月 1 日前將導彈防御的行動和維持責任移交給相關軍部。這將使導彈防御局 (MDA) 能夠專注于研究、開發、原型設計和測試。

盟友與合作者

委員會認為，維護、加強并在適當的時候擴大其盟友和合作伙伴網絡符合美國的國家利益。這些關系通過在侵略到達美國本土之前在地區范圍內對其進行威懾來加強美國的安全，同時也通過進入國際市場來促進美國的經濟繁榮。退出美國的聯盟和伙伴關系將直接有利于對手，招致美國日后可能不得不扭轉的侵略，并最終降低美國、盟國和伙伴的安全和經濟繁榮。此外，委員會認為，當盟國能直接為更廣泛的戰略態勢做出貢獻時，我們的防務和當前國際秩序的防務就會得到加強，美國應盡可能地尋求納入這些貢獻。

• 行政部門應認識到，美國戰略態勢、政策或能力的任何重大變化都將對盟國的看法及其威懾和保證要求產生重大影響。因此，任何改變都應以有意義的磋商為前提。

降低風險

委員會認為，美國努力降低戰略風險至關重要。這涉及美國政府的各項活動和計劃，包括防擴散和軍備控制，以及保持強大、可行和有彈性的軍事力量。

• 委員會建議，制定應對兩核威脅環境的戰略是制定 2027-2035 年美國核軍備控制限額的先決條件。委員會建議，一旦制定了戰略及其相關的部隊需求，美國政府應確定核軍備控制限額是否以及如何繼續加強美國的安全。

• 委員會建議美國繼續探索核軍備控制機會，并對潛在的核查技術進行研究，以便在未來地緣政治環境發生變化時，支持或促成符合美國國家利益、尋求限制所有核武器類型的談判。

• 在不可能達成正式核軍備控制協議的情況下，委員會建議采取降低核風險的措施，以提高可預測性，減少不確定性以及誤解和誤判的機會。

2009 年美國國會戰略態勢委員會報告稱，美國正處于 "機遇時刻，......但也是緊迫時刻"--因為安全環境有所改善，核擴散威脅是主要關切。2009 年以來，安全環境急劇惡化，出現了新的生存威脅。本委員會得出結論認為，美國現在面臨著需要采取緊急行動的重大挑戰。然而，委員會并未看到美國政府表現出應對挑戰所需的緊迫感和創造力。只有行政和立法部門同步采取措施，才能制定出國家所需的戰略和態勢。

挑戰是明確無誤的；問題是緊迫的；現在就需要采取步驟。

2022 年烏克蘭戰爭的最終結果及其戰略和經濟影響尚未確定。可以說，俄羅斯將不得不重新思考、改革和重建其軍隊，同時在新一輪制裁和出口管制下面臨更具約束力的財政限制。在這種新環境下，俄羅斯的政治和軍事領導層很可能不得不優先考慮一些現代化項目，而放棄另一些項目。過去，一些俄羅斯軍事戰略家曾說過，俄羅斯軍隊不應與對手的能力相匹配；相反，俄羅斯軍隊應通過發展能力，使對手的高科技武器系統在經濟上失去合理性，從而尋求不對稱的回應。近年來，俄羅斯國內似乎逐漸形成了一種共識，即人工智能（AI）和機器人技術--實現相對廉價但兵力強大的能力--可能正是這樣一種不對稱的應對方式。此外，面對駐烏克蘭俄軍不盡如人意的表現和低落的士氣，莫斯科可能會將武裝部隊機器人化視為減輕對兵力依賴的一種方式。

本報告的作者探討了俄羅斯對機器人和人工智能軍事應用的看法，并研究了俄羅斯發展這些能力的動機。他們調查了俄羅斯軍方愿意將多大程度的自主權交給機器，以及軍方愿意在多大程度上取代（而不是增強）人類士兵。最后，他們評估了莫斯科是否已經或能夠實現其機器人化愿景。

研究問題

• 俄羅斯對兵力機器人化的愿景是什么？
• 機器人化的愿景是如何實現的？
• 俄羅斯能在什么條件下實現機器人化愿景？

主要發現

• 無人機、機器人和支持它們的算法本應成為廉價的兵力倍增器，提高軍事行動的效率，同時減少人員損失和對人力的依賴
  • 俄羅斯軍方試圖用無人機取代士兵，而不是增強和支持士兵已有的能力。
  • 軍用無人機和機器人有望取代許多戰斗、偵察和支援角色。如果完全自主系統在技術上可行，俄羅斯領導人可能會支持這種系統。
• 要實現俄羅斯兵力機器人化的愿景，技術先進性將發生重大轉變
  • 俄羅斯的努力仍然落后于美國、以色列、中國和其他國家。俄羅斯首架武裝無人機于 2020 年底服役。
  • 俄羅斯利用其作戰部署來測試新系統和作戰概念。
• 俄羅斯實現機器人化愿景的長期能力將取決于它能否建立一個創新體系，利用私營企業、學術界、軍工企業和武裝部隊的力量來開發下一代人工智能驅動平臺
  • 創新體系的關鍵投入將受到 2022 年對俄羅斯實施的制裁和出口管制的負面影響。
  • 俄羅斯政府已經采取了“胡蘿卜加大棒”政策來限制人才流失。。
  • 俄羅斯可能會試圖利用網絡盜竊、工業間諜和秘密供應鏈來獲取必要的軟件和硬件。
  • 創新網絡和制度環境可能仍將是俄羅斯創新體系的薄弱環節，但俄羅斯可能會尋求與中國合作。

建議

• 阻礙俄羅斯實現其機器人化愿景的一些工具包括：防止人才流失的移民政策，以及限制開發和生產高質量新能力的出口管制措施。在后一種情況下，俄羅斯可能會重拾蘇聯的工具包，情報界應對此進行廣泛研究。
• 為了防范俄羅斯在人工智能和機器人技術方面發展出類拔萃的領域，應開展更多研究，以了解俄羅斯可能在哪些領域看到運用這些技術的潛在機會窗口。消除這些機會窗口可能需要共享反無人機能力。

俄羅斯對烏克蘭的入侵證明，它不僅是對歐洲安全和穩定的威脅，而且是一個積極的破壞者。然而，俄羅斯并不是對歐洲-大西洋安全的唯一挑戰，這使得對莫斯科不顧一切地攻擊基于規則的國際秩序的長期反應變得復雜。盟國已經承認，他們正在進入一個與 "強硬和獨裁大國 "進行全球戰略競爭的時代。中國的崛起對盟國利益的影響已經從外圍轉移到議程的中心。恐怖主義仍然是持續存在的主要不對稱挑戰。網絡、混合、空間和信息空間操縱的挑戰正被新興的破壞性技術的到來所放大。大規模殺傷性武器，特別是核力量的迅速發展，也因長期存在的軍備控制結構的平行侵蝕而被放大。最后，但并非最不重要的是，所有這些快速發展都是在氣候變化的背景下發生的，盟國已經認識到這是盟國安全關切的一個 "威脅倍增器"。

面對這樣一個具有挑戰性的戰略環境，盟國在6月28日的馬德里北約峰會上有一個明確的雙重目標：首先，對俄羅斯在烏克蘭的侵略和對更廣泛的歐洲-大西洋安全的直接威脅表現出強大和統一的反應；其次，通過一個戰略概念，作為一個明確的路線圖和強有力的政治任務，支持盟國在未來十年的適應和現代化。盟國在這兩方面都取得了成果，立即做出承諾，為威懾和防御設定了新的基線，以實現現代化的前沿防御態勢，而新的戰略概念則成為有效調整的指南，以抵御盟國領土、利益和共同價值觀所面臨的更廣泛的復雜威脅和挑戰。

北約各國議會在資助和維持馬德里峰會的成果方面具有關鍵作用。本報告主張采取一系列廣泛的行動，以實現這些雄心勃勃但可實現的目標，供大家立即和長期考慮。、

本報告認為，相互作用的地緣政治和技術趨勢提高了歐洲國家面臨的來自彈道導彈或巡航導彈、有人和無人駕駛飛機或其他武器系統的威脅類型和水平。這使得歐洲國家對更好和更綜合的防空和導彈防御（IAMD）的需求變得非常緊迫。目前歐洲的防空和導彈防御能力不能滿足有效抵御全方位威脅的任務。

由于改進的天基傳感器和基于無人系統的傳感器，戰場的透明度正在增加。同時，更精確、更快速、更集成的空中和導彈武器系統的技術正被更多的行為者所掌握。因此，不僅是大國，而且是地區大國和非國家行為者，都比以前更有能力使用或威脅使用這些武器。歐洲的軍事基礎設施和部隊以及民用目標特別容易受到攻擊，這些攻擊使用廣泛的復雜和不復雜的武器組合來壓倒和迷惑防御者。

主動防空和導彈防御系統由傳感器、攔截器和指揮與控制（C2）節點組成。防御者面臨的挑戰是盡可能早地發現威脅，跟蹤它們，并用攔截器阻止它們。在不同的階段需要一系列不同類型的傳感器，雖然攔截器通常是導彈，但也有其他選擇。這個復雜的系統是通過C2單元聯系在一起的。人工操作和自動裝置都會處理來自傳感器的信息，并向發射器發出指令。這些防御系統通常是針對各種類型的威脅而設計的，但對某些威脅的抵抗力往往比其他的強。防御系統可以基于陸地、海洋、空中或太空，并在這些領域內進行組合。它們可以抵御一切威脅，從我們本土的城市和民用基礎設施，到遠離家鄉的軍事基礎設施和部署部隊。因此，防空和導彈防御在戰略、戰區和戰術層面都很重要。

簡而言之，主動防空和導彈防御是一項高要求和高風險的任務。攻擊者和防御者為爭奪優勢而進行著高度競爭的斗爭。因此，防御者不僅要依靠主動防御，還要依靠被動防御措施：隱蔽性、分散性、流動性和硬化。此外，威懾和軍備控制措施應高度降低對手事實上使用這些武器的風險。防御者也可以采用先發制人的措施，試圖在敵方發動（另一次）攻擊之前，利用空中力量或網絡武器摧毀其能力。

報告重點介紹了主動防御措施，并強調這些措施又變得新的重要。最近的例子很容易找到，從2021年的以色列-哈馬斯沖突，2020年的納戈爾諾-卡拉巴赫沖突，到2019年的沙特油田襲擊。所有這些都表明小國和非國家行為者如何創造性地、有效地使用導彈和無人駕駛車輛來尋找和摧毀目標，繞過防御系統或使其飽和。

更令人擔憂的是可能在更大范圍內發生的事情。俄羅斯已經投資于導彈庫，將港口、空軍基地、C2節點和主要軍事力量置于危險之中。這些所謂的反介入區域拒止（A2/AD）能力可以阻止或提高在其附近行動的部隊的成本，或勸阻他們向受到直接威脅的盟友和伙伴提供援助。俄羅斯，與美國和其他主要國家一樣，也在投資高超音速武器，這為大國政治增加了另一個層面的速度和不可預測性。

因此，對歐洲國家來說，改進空中和導彈防御不僅是一個在國家基礎上保護其人民和軍隊的問題：聯盟承諾、地理范圍和威脅的復雜性也要求采取多國辦法。威脅環境的發展速度，以及在戰略、戰區和戰術層面的影響，要求歐洲各國首都有更大的政治緊迫感。

美國在多個地區可能（或成為）軍事上的過度投入，這一概念意味著可行的防空和導彈防御對歐洲的戰略自主權和歐洲對北約的承諾具有強烈的影響。如果美國沒有能力在歐洲迅速采取行動，歐洲國家需要解決方案，既要保護自己的安全，又要維護整個北約的信譽。這也為美國在多個地區的危機中創造了回旋空間，并能抑制大國在危機中迅速升級到并包括核級別的途徑。不斷變化的空中和導彈威脅環境說明了對歐洲工業解決方案的需求。空中和導彈防御對歐洲人口、基礎設施和部隊的威脅是歐洲人應該能夠掌握的最低限度的能力，而不需要依賴他人。但這也是一個加強跨大西洋關系的問題，因為如果各個成員國的核心資產沒有得到適當的保護，聯盟就不能有效地遏制威脅。報告的具體部分可以細分為以下幾點：

• 威脅

由于地緣政治和技術發展的相互作用，威脅環境正在發生變化。報告發現三個地緣政治的發展，共同直接和間接地影響著歐洲的安全：（1）美國與俄羅斯和中國之間的競爭加劇，為（2）在歐洲和亞洲投資軍事技術，特別是導彈相關技術創造了新的動力。這一趨勢因(3)有關歐洲周邊地區的小國和非國家行為者的動態而得到加強。

這種威脅的常規性質尤其突出。自冷戰結束以來，導彈防御的重點一直是防御來自歐洲周邊所謂無賴國家的少量核武但相當不先進的彈道導彈。然而，常規導彈的質量和數量不斷增加，應該成為重新考慮這一重點的理由。特別是因為這些導彈能力現在得到了無人駕駛飛行器的補充，這些飛行器有助于提高戰場的透明度和精確攻擊，并可用于摧毀關鍵節點，為更先進的武器鋪平道路。2020年在納戈爾諾-卡拉巴赫的戰爭說明了使用這類資產的新的創造性方式；然而，雖然具有高度的破壞性，但與大國之間的潛在沖突相比，它仍然是小規模的。

為了抵消美國在其附近投射力量的能力，同行競爭者俄羅斯等國家正在增加其對軍事基礎設施和陸上、海上和空中力量的打擊能力。他們的武器庫包括短程和中程彈道導彈和巡航導彈、有人和無人駕駛飛機，以及可能在不久的將來的高超音速武器。通過這些能力，俄羅斯可以提高美國和西歐部隊增援北約東翼的難度。雖然可能不是對歐洲東北部安全的最直接威脅，但這些能力仍然使排除俄羅斯制造既成事實變得更加困難。此外，這些導彈技術中的大多數都可以用來瞄準帶有核彈頭或其他非常規彈頭的城市。俄羅斯有可能利用這些能力來勒索歐洲盟友和美國，使其放棄對盟友的援助。

在海洋領域，像伊朗這樣的地區大國可以威脅離海岸越來越遠的船只，也可以利用非國家代理人，從而破壞歐洲船只進出印度洋和通過波斯灣的安全通道。此外，小國和非國家行為者越來越有效地利用無人駕駛飛行器傳感、游蕩彈藥以及火箭和火炮相結合的可能性。這尤其對戰術層面上的陸上軍事單位構成了威脅。例如，這使得歐洲陸軍的穩定任務比以前更有風險。

技術發展也很重要。該報告確認了四個趨勢和發展。(1)由于成本下降，更容易獲得；(2)精度和透明度的提高；(3)時間和空間的壓縮減少了反應時間；(4)在攻擊中結合不同的武器，迷惑和壓倒防御者的能力。

無人駕駛飛行器將在各個層面和陸、海、空領域產生影響。具體來說，無人駕駛飛行器可以使其他能力的效果得到加強或倍增。它們可以為提高戰場的透明度提供持久的感應，或者以其更復雜的形式，提高更復雜的武器的精度。作為游蕩彈藥，它們可以被用來摧毀關鍵的C2或雷達設施，并通過消除這些關鍵節點，為更大規模和更復雜的攻擊掃清道路。雖然更先進的模型可能停留在許多國家和非國家行為者無法企及的地方，但總的來說，它們正迅速成為更多行為者可以獲得的東西。

高超音速武器在短期內構成威脅的程度還不確定。然而，從中長期來看，它們可能會破壞穩定。鑒于可能獲得這些武器的國家數量有限，它們的影響在戰略層面上可能感覺不到，因為大多數核武國家已經擁有充足的能力。可以說被低估的是高超音速武器快速消除關鍵軍事基礎設施--港口、空軍基地、C2節點--的潛在能力，從而在戰區層面重塑沖突的參數。它們的速度、機動性和從多個平臺部署的能力可以在常規戰區級沖突中取得重大影響。

報告的核心信息之一是，關于空中和導彈威脅，真正的新危險在于正在出現的將不同類型的武器結合在一起的能力，這些武器的質量大不相同，可以壓倒和迷惑防御者的系統，或者通過打擊特定的節點來蒙蔽他們。冷戰后，歐洲國家已經習慣于將大部分空中和導彈威脅的危險作為戰略和戰術層面的不同問題來處理，同時能夠在很大程度上忽視大國的戰區級威脅。在新出現的威脅環境中，高端和低端武器的組合構成了一個重大的挑戰，而戰區級的防御措施具體來說是不發達的，不一定是在技術上，而是在概念和理論的運用上，以及攔截器的數量上。我們的研究強調，在戰區一級對軍事基礎設施，如港口、機場、節點以及高價值海軍艦艇的常規威脅被低估了。

總之，技術發展、概念和理論創新以及對數量的投資使潛在的侵略者具有明顯的優勢。在攻擊中結合各種武器系統的能力，以及更多不同的傳感器，已經創造了一個360度的威脅環境。具有不同復雜程度的武器系統可以結合在一起，使防御者的系統達到飽和、混亂并被壓倒。無論是彈道導彈還是高超音速武器、戰斗轟炸機、巡航導彈或無人駕駛飛行器，每種武器系統在速度、彈道、機動性、消耗性和成本方面都有明顯的優勢，可以用來對付防御者的系統。威脅不再主要來自所謂的無賴國家的少量彈道導彈，以及來自非國家行為者。它不僅是一個新的或正在出現的尖端技術如高超音速武器的問題，也是一個具有不同種類的尖端武器的原始數量的問題，特別是對這些武器的創造性使用。歐洲在國防方面的答案也應該在技術、數量以及概念和理論的創新中尋找。簡而言之，在本報告中，我們沒有探討具體防御系統與具體武器的相對質量，而是通過一個全面的戰略視角來具體審視防空和導彈防御問題。

• 解決方案

該研究提出了一些改善歐洲主動防空和導彈防御的解決方案。

不要再忽視中低級別的威脅了。在過去的幾十年里，對空中和導彈防御的關注主要集中在更高層次的戰略威脅上。但是，隨著在戰區一級結合武器系統進行常規攻擊的可能性越來越大，投資應該轉向那里。無人駕駛飛行器在每個威脅級別上的使用，盡管目的不同，而且往往是為更具破壞性或更復雜的武器鋪路，強調了投資于更好的針對無人駕駛飛行器的點防御是必要的和具有成本效益的。風險在于，組合攻擊將迅速耗盡有限的高端攔截器庫存。

結合防御性解決方案。為了成功的防空和導彈防御，歐洲國家不僅應該為高端威脅投資高端技術，如針對高超音速武器的高能武器，還應該刺激新興和現有技術的創造性應用。畢竟，新出現的威脅環境主要不是技術快速發展的結果，而是注意將現有武器與較新的系統有效結合，以及對武器數量的投資。因此，改進的被動防御措施，如分散性、隱蔽性、機動性和加固性，應與主動防御措施相結合。需要這些措施來抵消精度和戰場透明度的提高。在改進主動和被動防御措施的同時，預防性的解決方案，如空中力量、特種部隊和網絡行動，應被視為有效的解決方案。

投資于庫存。歐洲國家應繼續投資攔截器的數量，無論是陸基、海基還是空基系統。數量很重要，特別是當對手依靠武器組合的飽和攻擊來迷惑和壓倒防御系統時。如果攔截器庫存中沒有內置的冗余，整個防御系統將變得脆弱。雖然這代價很高，但與失去被防御的目標的代價相比，這個代價就顯得微不足道了。但歐洲國家可以對其采購過程更加明智，并協調其采購過程，以確保從生產商那里獲得更好的交易。向工業企業施壓以提高系統之間的互操作性，將有助于陸基和海基系統之間以及歐洲國家和美國之間共享攔截器。

整合武器、技術和投資。歐洲國家應該在國內和國際上更好地整合他們的防空和導彈防御系統，在歐洲內部以及與美國之間。對技術的進一步投資，以更好地整合構成主動防空和導彈防御的各種空基系統的傳感器、攔截器和C2節點，將獲得高額回報。這是一個從已有的東西中獲得更多的東西的問題，而不是一個節約成本的措施。作為永久結構化合作和歐洲防務基金的一部分，正在進行的歐洲項目具有很大的前景。然而，這不僅是一個技術解決方案和智能采購政策的問題，也是一個通過模擬、測試和演習使就業實踐同步的問題。荷蘭可以發揮作用，特別是它的海基傳感能力，這為它提供了一個移動和靈活的利基能力。

強調政治-戰略的緊迫性。如果沒有歐洲對防空和導彈防御投資的共同政治緊迫性，作為爭取更多戰略自主權的一個組成部分，這些解決方案都無法實施。這些是政治選擇，而不僅僅是技術問題。在目前的格局中，歐洲國家在戰略導彈防御和戰區級防御方面高度依賴美國。歐洲在綜合防空和導彈防御方面的改進將大大有助于建立歐洲通過自己的反介入區域拒止能力進行常規威懾的能力。鑒于歐洲無法再確保美國能夠迅速增援歐洲-大西洋和印度-太平洋戰區，因此需要加強歐洲保護關鍵民用和軍事基礎設施的能力，以保護高價值的歐洲資產，以及提高侵略歐洲的成本，同時也為盟友爭取時間，以防美國無法迅速增援歐洲戰區。

總之，在歐洲范圍內加強防空和導彈防御是必要的，并應在公眾辯論中得到更多的關注，盡管它具有技術性。它不能成為個別政府在國家基礎上的事情。鑒于新出現的威脅環境的復雜性，有必要以更聰明和更有效的方式結合歐洲的防御資產。