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新一輪俄烏沖突于 2022 年 2 月開始，俄軍遭到烏克蘭武裝部隊的頑強抵抗，導致莫斯科對烏克蘭領土的多軸進攻迅速瓦解。沖突隨后轉移到烏克蘭東南部，演變成一場大規模的消耗戰。俄羅斯在烏克蘭的軍事失利導致俄軍作戰人員大量損失，這促使克里姆林宮開展了一系列廣泛的動員活動，以補充俄軍在烏克蘭的作戰力量。這些活動包括招募更多合同兵、擴大私人軍事承包商、組建地區志愿營、部署車臣民兵、強行動員頓巴斯地區的烏克蘭分離主義分子，以及最重要的--激活俄羅斯預備役人員。

本文探討了俄羅斯在烏克蘭戰爭期間的軍事動員措施。為提供背景資料，本文第一部分探討了動員在俄羅斯軍事戰略中所扮演的歷史角色，包括在蘇聯時期。本文還評估了俄羅斯從 “新面貌 ”改革開始到烏克蘭入侵前夕為改革動員進程所做的工作。下一節評估了俄羅斯為動員更多作戰部隊參加烏克蘭戰爭所采取的多種措施，這些措施旨在補充其不斷增加的戰場損失，并在某種程度上取得勝利。最后一節闡述了本研究的主要發現，并根據戰爭期間的經驗教訓討論了俄羅斯軍事動員的未來方向。本文的主要結論如下：

• 由于邊界、地緣政治地位、潛在對手、緩沖區、政治意愿以及對未來沖突的預期發生了變化，俄羅斯的動員戰略在過去幾十年中發生了重大變化。

  • 二戰期間，俄羅斯維持了一支龐大的常備陸軍，并以同樣龐大的動員梯隊為后盾，以對抗直接集結在其邊境的德國國防軍。
  • 冷戰期間，俄羅斯利用其對東歐和中歐的控制，在東德邊境前沿部署了一支龐大的常備陸軍，為在更遠的后方動員部分人員的干部師爭取時間。
  • 蘇聯解體后，這支大規模動員陸軍一直維持到格魯吉亞戰爭，之后被解散，轉而建立一支以全員編制旅為基礎的常備部隊。做出這一決定是為了更好地應對俄羅斯周邊地區的局部戰爭，同時也是基于與北大西洋公約組織的戰爭可能會因升級風險而短兵相接的預期。
  • 作為一種對沖手段，俄羅斯在 2014 年至 2022 年期間發展了一種新生的動員能力，盡管在 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭時，這種能力仍在發展之中。

• 鑒于烏克蘭的戰爭仍在繼續，俄羅斯面臨著與這些決定相關的三大問題：

  • 首先，俄羅斯在解散蘇維埃時代的大規模動員陸軍時，可能做出了錯誤的決定，因為它沒有預料到會卷入現在在烏克蘭發動的那種大規模消耗戰。
  • 其次，由于俄羅斯未能在替代動員能力方面進行投資，當最終于 2022 年 9 月下令進行部分動員時，俄羅斯缺乏有效動員的動員機制和結構，結果造成了混亂和臨時性的努力。
  • 第三，盡管努力創造新生的動員能力，但由于擔心相關的政治成本，他不愿意在戰爭初期下令動員。克里姆林宮將戰爭定性為 “特殊軍事行動”，由俄羅斯常備陸軍在不擾亂普通民眾的情況下實施，下令進行部分動員與這一定性不符。

• 這些制約因素導致俄羅斯在戰爭的大部分時間里傾向于采取 “秘密動員 ”戰略，并在 2022 年 9 月呼吁部分動員。因此，沖突期間的動員分為三個階段：

  • 最初的秘密動員階段從 2022 年 2 月至 9 月。在這一階段，俄羅斯采取了一系列措施，為戰場動員更多作戰部隊，同時不惜一切代價避免大規模動員俄羅斯預備役人員。
  • 第二階段以部分動員為中心，從 2022 年 9 月持續到 2023 年 1 月。在這一階段，由于烏克蘭在赫爾松和哈爾科夫的反攻，普京耗盡的部隊面臨巨大壓力，普京最終下令部分動員，征召了 30 萬俄羅斯預備役軍人。
  • 重新采用隱蔽動員方式，突出表現在三條主線上：瓦格納集團和其他俄羅斯私人軍事承包商招募更多戰斗人員；為俄羅斯正規軍招募更多合同兵；為俄羅斯各種非正規部隊招募更多志愿者。

• 在初期階段，俄羅斯依靠各種零散的動員措施來招募或征召支持戰爭所需的額外作戰部隊。這些措施包括招募更多合同兵、建立志愿營、動員頓巴斯地區的分離主義勢力、組建新的車臣民兵單元、激活俄羅斯陸軍戰斗后備役現役單元，以及招募更多私人軍事承包商。俄羅斯采用了征兵和自愿招募相結合的方法--包括相應的強制和自愿合作--取得了不同程度的成功。

• 在第二階段，俄羅斯下令部分動員俄羅斯預備役人員。由于缺乏適當的準備和戰爭期間動員能力的喪失，部分動員是一個臨時的、混亂的事情，存在許多問題。這些問題包括預備役人員登記不準確、依賴手工操作以及大規模逃避征召。俄羅斯還缺乏必要的基地、軍事教官和裝備庫，無法對新動員的預備役人員進行適當的訓練和裝備。盡管如此，部分動員還是為戰爭提供了 30 萬作戰部隊，他們在穩定前線局勢方面發揮了重要作用。

• 在第三階段，克里姆林宮回到了第一階段采用的秘密動員方法，但由于吸取了先前動員工作的經驗教訓，取得了更大的成功。克里姆林宮集中精力開展了三項主要工作：

  • 首先，瓦格納小組可以自由地進行大規模的俘虜招募，事實證明，這種做法非常成功，為巴赫穆特附近的行動提供了數萬名作戰部隊。
  • 其次，俄羅斯為現有的和新的地區志愿兵編隊及其他非正規作戰單元又爭取到了數萬名志愿兵。
  • 最后，也是最重要的一點，俄羅斯在完善其方法后，通過提供高薪和福利，并利用精心設計的有針對性的信息來吸引許多俄羅斯適齡男性的責任感和愛國主義，成功招募了至少數萬名額外的合同兵。

• 俄羅斯的動員工作對俄軍在戰場上的影響有好有壞。依靠如此廣泛的動員措施破壞了統一行動，導致前線的正規和非正規作戰單元拼湊在一起，造成協調問題和指揮系統分散。訓練不足的人員大量涌入，也導致俄羅斯作戰部隊的素質普遍下降，促使俄羅斯軍事領導人傾向于連續的步兵突擊，而不是更復雜的聯合作戰。這些突擊進一步加劇了俄羅斯的戰場損失，從而使其對更多作戰部隊的需求長期得不到滿足。

• 動員足以讓俄軍挫敗烏克蘭 2023 年夏季的反攻，最近還在阿夫迪夫卡取得了戰果。迄今為止，克里姆林宮修訂后的秘密動員戰略足以讓俄軍在戰場上繼續作戰，而無需進行第二波動員。然而，如果俄羅斯在戰場上遭遇類似哈爾科夫反攻期間的嚴重挫折，克里姆林宮很可能不得不進行第二波動員。

• 早期跡象表明，俄羅斯正計劃根據俄烏戰爭的經驗教訓修改其動員戰略。克里姆林宮最近決定建立并維持一支規模更大的常備陸軍，以減少國家對可動員后備力量的依賴。具體來說，俄羅斯武裝部隊的總兵力將從 115 萬人增加到 150 萬人。新增兵力將用于在 2024 年期間組建一個新的陸軍軍團、7 個新增摩托化步槍師和 19 個新旅。

• 在不相應增加征兵人數的情況下，通過將合同兵人數增加到 695000 人來實現部隊擴充。為此，克里姆林宮最近還宣布計劃在 2024 年再招募 40 萬名合同制士兵。鑒于俄羅斯在應對戰場損失方面遇到的諸多困難，俄羅斯軍事領導人似乎不太可能實現這些宏偉目標。然而，這些聲明提供了一個早期視角，可了解俄羅斯是如何根據其在烏克蘭的經驗考慮修訂近中期動員戰略的。

烏克蘭戰爭正在以影響未來所有戰爭的方式改變戰爭的性質。美國及其盟國和伙伴必須理解并吸取這場戰爭的教訓，迅速調整自己，以解決烏克蘭戰爭暴露出的當代戰爭的根本問題。這些根本問題并不局限于這場沖突中的作戰人員，也不局限于他們作戰的特定戰場，更不局限于他們的特定能力和局限性。美國、北約和中國等國能夠投入戰場的更先進技術和系統既不會自動解決這些問題，也不會使其過時。軍事適應的成功之路在烏克蘭。

烏克蘭戰爭之于下一場大國戰爭，正如西班牙內戰之于二戰。西班牙內戰從 1936 年打到 1939 年，蘇聯援助的共和軍與納粹德國和法西斯意大利等國支持的民族主義軍隊對峙。大國支持者向雙方提供了包括坦克和飛機在內的先進武器，這場戰爭成為第二次世界大戰中大規模使用的現代武器和技術的第一個實戰試驗場。柏林、莫斯科和其他地方的敏銳觀察家們目睹了技術和能力水平比自己低得多的軍隊使用這些新武器，并從中汲取了寶貴的經驗，將其應用到自己更先進的部隊中。

西班牙內戰只是戰爭推動軍事創新的無數實例之一。美國對未來戰爭的思考往往過分關注和平時期技術創新所能帶來的變化。美國的軍事思想家們常常認為，未來戰爭的時間太短，無法在沖突中產生太多創新，或者說，他們尋求的是在戰前發展非對稱優勢，以保證迅速取得決定性的勝利。但是，大多數大型戰爭的時間都足夠長，對雙方的挑戰也足夠大，這就推動了激烈的創新和適應周期，其迭代速度遠遠快于和平時期的此類周期。在第一次世界大戰等陣地戰中，這種創新周期至少同樣顯著，因為長期、緩慢、代價高昂的作戰帶來的痛苦會產生變革的緊迫感，從而推動重大創新--就像我們今天在烏克蘭看到的那樣。西班牙內戰也是一個例子，它說明了在大國戰爭停滯期間發生的小型沖突如何產生變革，進而影響下一場大國間戰爭的方式。

與美國及其北約和亞洲盟國的軍隊或中國的軍隊相比，目前在烏克蘭作戰的俄羅斯和烏克蘭軍隊技術水平較低，訓練較為倉促，補給也差得多。以這些理由來摒棄烏克蘭戰爭的教訓是極其愚蠢的。烏克蘭戰爭已成為首次出現若干技術現象的重大沖突，而這些技術現象必將成為未來戰爭的特征：

1.大規模使用防空和導彈防御系統，以應對無人機、巡航導彈和彈道導彈的大規模和反復攻擊；

2.雙方大規模使用偵察和打擊無人機系統（UAV 或無人機），以及第一人稱視角（FPV）閑逛彈藥；

3.電子戰（EW）措施和反措施的快速、動態發展，包括大規模 GPS 干擾和反無人機 EW；

4.使用海上無人機摧毀港口和海上的主要水面作戰艦艇；以及

5.使用無人機和巡航導彈摧毀先進的分層防空系統。

這些技術現象只是當前沖突中最突出的特點，很可能成為未來任何重大戰爭的核心--還有許多其他例子表明，當代系統和技術首次被大規模用于對付具有類似能力的同級對手。

本文的主要目的是提供一個新的框架，使烏克蘭軍隊及其西方支持者能夠打破當前的陣地戰，讓烏克蘭恢復戰場機動。但本文也旨在為美國、北約和太平洋盟國軍隊內部討論當前沖突對當代和未來戰爭的影響奠定基礎。

圖：截至 2023 年 5 月 1 日烏克蘭向梅利托波爾的主要努力的前線局勢評估

圖：截至 2023 年 5 月 1 日評估的烏克蘭反攻作戰概念前線

二十多年來，FOI 的俄羅斯和歐亞研究項目一直試圖從十年的角度來評估俄羅斯的軍事能力。盡管自 1991 年蘇聯解體以來，俄羅斯的信息格局經歷了數次轉型，但評估一個國家的軍事能力始終面臨著信息來源和方法論方面的固有挑戰。2022 年，俄羅斯入侵烏克蘭，掀起了俄羅斯聯邦歷史上前所未有的審查和鎮壓措施浪潮。這種情況以及戰爭使研究對象成為移動目標的事實，從根本上影響了研究領域。

在前五個獨立章節中，概述了研究俄烏戰爭給俄羅斯軍事能力帶來的機遇和挑戰。這樣做是為了建立一個新的基礎，為研究俄羅斯戰時和未來的軍事能力提供必要的前提條件。在第六章也是最后一章，總結并分析了本卷的主要觀點。總結道，了解俄羅斯政治、金融、社會、文化和軍事軌跡的先決條件仍然至關重要。

與戰爭開始前相比，俄羅斯軍事能力研究的未來之路需要更多的資源。資料的獲取和匯編都變得更加費力。此外，由于戰爭決定了俄羅斯的政策選擇，資料來源的壽命往往更加有限。有必要深入研究未經驗證的方法，開展跨學科研究，并深化和擴大對研究領域真正感興趣的研究人員之間的國際合作。

提綱

在第一章中，以 2019 年報告《十年視角下的俄羅斯軍事能力》中的分析為背景，對俄羅斯軍事能力分析的潛在發展進行了思考。他們指出，戰爭不僅提供了大量新的、令人痛心的原始材料，也為估算俄羅斯未來幾年的軍事能力帶來了許多潛在挑戰。

在第二章中，討論了對俄羅斯安全和國內政策研究產生的影響。除了獲取信息來源受限造成的困難外，還指出，當前形勢要求在研究俄羅斯時更加嚴謹，而不是簡單猜測。

在第三章中，詳細闡述了與軍費開支有關的方法論和來源批評問題。介紹了在估算俄羅斯軍費開支時仍需避免的一些陷阱，并進而提出，了解經濟軍事化程度的提高可能會為俄羅斯經濟和社會未來面臨的挑戰提供重要線索。

在第四章中，重點分析了國防采購和俄羅斯國防工業綜合體所面臨的挑戰和機遇。強調探索已知的未知因素可能會在一定程度上彌補已發現的差距，并為未來的俄羅斯國防工業研究提出了一些創新方法。

在第五章中，討論了從俄羅斯鄰國進行分析的前景。強調需要將這些國家的安全政策目標和國內政治作為單獨的主體而不僅僅是俄羅斯政策的客體來研究，同時她還指出了莫斯科未來在這一地區的發展軌跡將如何產生決定性的影響。

俄羅斯 2014 年吞并克里米亞半島、在烏克蘭東部開展活動、對波羅的海地區劍拔弩張、向敘利亞部署兵力以及在其邊境地區采取更加強硬的行動，這些都激起了人們對俄羅斯武裝部隊的興趣。這種日益濃厚的興趣引起了人們對其結構、能力和未來發展的諸多猜測。有趣的是，這種猜測對這些問題產生了許多不同的、往往是相互矛盾的說法。在任何時候，人們對俄羅斯武裝部隊的評價都不盡相同，有的認為這是一支無能、腐敗的征兵陸軍，裝備陳舊的蘇式裝備，完全依靠蠻力；有的認為這是一支精銳的軍隊，充斥著特種作戰部隊（SOF）。本書將試圖通過揭示俄羅斯地面部隊的具體組成、結構、作戰方式以及現代化進程，來區分這些截然不同的觀點之間的差異。

俄羅斯在這方面的行動延續了俄羅斯和蘇聯過去的政策，即根據當前的作戰環境和對未來戰爭的預測來實現國家目標。俄羅斯總參謀部設想減少大規模戰爭；更多地使用網絡化指揮控制系統、機器人和精確武器；更加重視機構間合作；更多地在城市地形作戰；進攻與防御相結合；以及普遍減少戰略、作戰和戰術層面軍事活動之間的差異。除了這些對未來的考慮之外，總參謀部還考慮到了俄羅斯獨特的地理、歷史、政治和經濟制度、社會態度、武器采購實踐以及對總體威脅的看法，從而詳細描繪了俄羅斯軍隊今天的面貌和未來的面貌。

本書的編排方面，沒有按照作戰職能（運動與機動、火力、情報、維持、指揮與控制、防護）進行調整，而是選擇了一種更加系統的方法。俄羅斯和美國的作戰方式以及作戰功能之間的關系存在很大差異。因此，認為對這一體系的任何分析都應首先描述俄羅斯的體系，然后分析作戰功能如何在該體系中發揮作用。還選擇在一份文件中討論俄羅斯的部隊結構、戰術和現代化問題，因為認為這些問題密不可分：不了解所有其他問題，就無法理解其中任何一個問題。最后，"蘇聯 "一詞在本書中頻繁出現。這是因為今天的俄羅斯制度是在前蘇聯制度的基礎上保留、修改和完善的，而這些來源信息在本書中仍然最適用。

選擇自下而上地編排本書。每支陸軍的基礎都是人，因此從俄羅斯的人事制度開始討論。第一章（人事制度）介紹了俄羅斯軍隊中三種人員的招募、培訓和薪酬：軍官、合同制士官（準尉）和義務兵。雖然大多數討論只提及人事制度的消極方面（欺侮、腐敗等），但也會指出一些優點，即專業化。第二章（結構和梯隊）向讀者介紹了俄羅斯軍事化的情報和安全部門體系，并解釋了它們的不同作用，重點是國防部的軍事力量。本章還介紹了 2008 年的 "新面貌 "改革，這些改革以及大量資金的涌入可以說是近期軍事成就的功臣。本章最后介紹了俄羅斯的主要兵力投送手段--地面部隊，包括其在戰術情況下的結構。

第三章（進攻）、第四章（防御）和第五章（戰術演習）可能是陸軍讀者最感興趣的內容。最近對俄羅斯戰術的研究大多集中在俄羅斯在克里米亞和烏克蘭東部行動的案例研究上，但采取了不同的方法。雖然對俄羅斯過去行動的研究很有趣，也很有歷史參考價值，但認為，俄羅斯人對這些對手采取的行動方式與他們對美國和/或北約等擁有先進能力的對手采取的行動方式大不相同。也許格拉西莫夫將軍對這一概念解釋得最清楚，他說 "每場戰爭都是一個孤立的案例，需要了解其特定的邏輯和獨特的性質。換句話說，開展行動或了解作戰環境沒有"通用"的公式。雖然一些國家運用各種模式來幫助辨別行動和戰略因素以進行決策，如重心分析、PMESII-PT（政治、軍事、經濟、社會、信息、基礎設施、物理環境和時間）、目的、方式和手段分析、DIME（外交、信息、軍事、經濟）等，但俄羅斯的方法強調對預測、趨勢分析、力量和手段的關聯以及確定形式和方法的辯證思考。他們對 "一刀切 "的模式過敏。

簡述

• 研究俄烏戰爭中的戰略平衡得出的結論是，俄羅斯占了上風。
• 到 2024 年，烏克蘭推翻俄羅斯領土吞并和增援被占領土的前景有限。
• 隨著美國財政和物資支持的減少，烏克蘭抵御俄羅斯進攻行動的能力下降。
• 烏克蘭需要大幅增加陸軍來驅逐占領的俄羅斯陸軍。

俄烏戰爭已進入第三年。在沖突爆發前的這段時間里，國防和安全研究界充斥著戰爭陷入僵局的論點。來自烏克蘭武裝部隊前總司令瓦列里·扎盧日尼將軍，他在 2023 年 11 月接受《經濟學人》采訪時也表達了同樣的觀點。與此同時，包括著名分析師杰克·沃特林（Jack Watling）在內的其他人也強調了相反的觀點。

盡管如此，兩年過去了，客觀地審視沖突的戰略平衡是有益的。一些基本問題指導審查，例如：烏克蘭贏了，還是俄羅斯贏了？烏克蘭需要什么才能打敗俄羅斯，反之，俄羅斯需要什么才能在烏克蘭獲勝？此外，除了確定誰在沖突中獲勝或失敗之外，重要的是要確定不僅在俄烏戰爭的背景下密切相關，而且適用于整個國防和安全研究界的突出趨勢。

本文通過使用 ends-ways-means-risk 啟發式方法來解決這些問題。在此過程中，它考察了俄羅斯和烏克蘭目前的戰略部署，而不是它們在 2022 年 2 月的樣子，也不是可能希望它們成為的樣子。從偏好和愿望的角度來看待沖突會導致任何分析家誤讀戰略形勢。然而，本文的目的是清醒地審視沖突的現實，對局勢進行評估，并假設沖突在 2024 年可能走向何方。

總體結論是俄羅斯正在贏得這場沖突。俄羅斯之所以獲勝，是因為它擁有最低限度的可接受結果：擁有頓巴斯、通往克里米亞的陸橋和克里米亞本身。然而，這種勝利條件取決于烏克蘭無法產生足以 a） 在這些離散領土上擊敗俄羅斯軍隊的力量;b） 重新控制該領土;c） 守住該領土，抵御俄羅斯隨后的反擊。再多的精確打擊、遠程火力或無人機攻擊都無法彌補烏克蘭擊敗俄羅斯軍隊然后占領并守住所有地形所需的陸軍不足。因此，如果沒有烏克蘭武裝部隊的資源涌入——包括大幅增加陸軍——俄羅斯可能會在沖突中獲勝。如果美國對烏克蘭的支持仍然凍結，就像在撰寫本文時一樣，那么俄羅斯在 2024 年的勝利是很有可能的。

奠定基礎：情境影響

此外，對國防和安全研究界來說，還有其他一些重要影響。首先，為控制領土而進行的陸戰與非正規戰爭、反叛亂和內戰具有本質上不同的軍事最終狀態。因此，軍隊必須擁有適合他們所參與的沖突的軍隊。例如，一支反叛亂軍隊或警察部隊不會贏得一場爭奪領土的戰爭，而工業化軍隊是為了打贏消耗戰而建立的。這是政策制定者、高級軍事領導人和部隊設計者在尋求建立未來軍隊時必須欣賞和仔細考慮的事情。

其次，為控制領土而進行的陸戰需要與這些目標相一致的軍事戰略。因此，軍隊必須對他們所參與的沖突或沖突階段制定正確的戰略。例如，建立在精確打擊中心地位之上但缺乏足夠的陸軍來利用精確打擊的成功，這種戰略不會贏得領土戰爭——尤其是面對一支為打和贏得消耗戰而建立的工業化軍隊。政策制定者和高級軍事領導人必須根據自己的手段定期更新和重新制定其政治目標和軍事戰略;否則，他們就有可能采取浪費的策略，浪費有限的資源來追求不切實際的目標。

第三，盡管有相反的說法，但規模性——在這種情況下，更多的人力——比精確打擊和遠程火力更重要，因為在精確打擊和遠程火力中，實際擁有領土是兩國政治和軍事勝利的關鍵組成部分。規模性使軍隊能夠守住和保衛領土。一支軍隊擁有的體力越強，它對任何類型的攻擊就越有彈性，擊敗它就越困難和代價高昂——無論是消耗的彈藥、發動的攻擊次數還是生命損失。

第四，一個有準備的、分層的和受保護的防御，就像俄羅斯在與烏克蘭武裝部隊接觸線上的防御一樣，是難以克服的。如果攻擊方缺乏能夠執行三重任務的足夠有彈性和資源豐富的陸軍，這一挑戰就會成倍增長：（1）擊敗占領軍;（二）遷入解放區;（3）控制該土地。那些旨在提供一擊的軍隊，但缺乏在成功攻擊后繼續推進到空地或解放區的兵力結構，隨后無法避免反擊的軍隊，除了防御任務外幾乎沒有用處。這一發現與關于未來部隊結構的傳統觀點不一致，后者認為未來的部隊應該小而輕，應該分散作戰。

第五，卡爾·馮·克勞塞維茨警告說：“只要我沒有推翻我的對手，我就一定會擔心他會推翻我。因此，我無法控制：他對我的發號施令，就像我對他發號施令一樣。俄烏戰爭重申了克勞塞維茨的謹慎：由于兩支軍隊都無法徹底擊敗對方，俄羅斯和烏克蘭陷入了一場長期的消耗戰，這加劇了扎盧日尼所指和沃特林拒絕的僵局。因此，字里行間的文字表明，當面對戰爭時，一個國家必須釋放一支既能擊敗對手軍隊又能同時實現其最終狀態補充條件的軍事力量，包括占領和守住大片的物理地形。如果不打敗對手的軍隊——無論其組成如何——就必須始終應對戰術軍事成果轉瞬即逝的可能性。此外，通過首先擊敗對手的軍隊，人們可能會將原本是一場長期的消耗戰變成一場短暫的消耗戰。

俄羅斯戰略評估

俄羅斯的戰略目標可以概括為：

• 在政治、領土和文化上分裂烏克蘭;
• 保持足夠的領土獲取，以支持一系列可接受的政治軍事成果;
• 保持戰略物資超配;
• 耗盡烏克蘭繼續戰斗的能力——無論是在物質上還是在部分國家對烏克蘭的支持方面;
• 使沖突的異常正常化;
• 削弱和侵蝕烏克蘭開展進攻行動以收復被吞并領土的能力。

圖1：俄羅斯的潛在成果

如果戰爭的勝利是由一個國家以犧牲對手的政治軍事目標為代價實現其政治軍事目標來定義的，那么俄羅斯似乎在兩年的沖突中占據了上風（見表1）。俄羅斯的疲憊和領土吞并戰略似乎正在奏效，盡管俄羅斯經濟和俄羅斯人民付出了高昂的代價。俄羅斯不得不使其力量基礎多樣化，以維持執行其疲憊戰略所需的戰爭儲備，并且它不得不讓俄羅斯人民付出沉重的代價，以實施獲得領土收益所需的咬合戰術。考慮到俄羅斯現在基本上處于守勢，在接觸期間保持其立場，俄羅斯人民在來年遭受的損失可能會減少。此外，考慮到其戒備森嚴的防御陣地，它可能會在2024年之前在戰場上保持優勢。

表1：俄羅斯戰略

烏克蘭戰略評估

烏克蘭的重點仍然是將其領土從俄羅斯占領中解放出來，并恢復其1991年與俄羅斯的邊界，其中包括恢復其對頓巴斯和克里米亞的主權。除此之外，烏克蘭繼續努力加強與西方的聯系。從安全援助伙伴關系到努力加入歐盟（EU），澤連斯基及其政府繼續推動外交渠道，以維持和獲得國際社會的政治、軍事和經濟支持。

目前最基本的發現是，烏克蘭已經達到頂峰，并且沒有能力以奪回頓巴斯（通往克里米亞或克里米亞的陸橋）所需的規模和持續時間進行進攻行動。更重要的是，烏克蘭武裝部隊將需要大幅增加陸上力量，才能將俄羅斯趕出烏克蘭領土。精確打擊和空中力量將有助于這一努力，但烏克蘭步兵和裝甲部隊仍必須進入地形，清除俄羅斯陸軍的地形，守住地形，然后戰勝俄羅斯的任何反擊。因此，旁觀者不應期望烏克蘭在 2024 年之前有任何大規模攻勢。烏克蘭可能會嘗試一兩次小規模的攻勢來蠶食俄羅斯控制的領土，但任何更大的攻勢都超出了烏克蘭的能力范圍。

如果美國對烏克蘭的支持長期凍結，烏克蘭與俄羅斯保持接觸線的能力將進一步惡化。美國的武器、彈藥和軍事裝備對烏克蘭的自衛能力至關重要。沒有這種支持的每一天，烏克蘭的補給網絡、炮兵部隊和陸軍都會變得更加脆弱。這意味著烏克蘭武裝部隊的弱點越來越多，基輔無法制定有用的軍事戰略。簡而言之，2024 年對烏克蘭及其實現其政治軍事目標的能力來說看起來很黯淡。

表2：烏克蘭戰略

然而，如果美國對烏克蘭的支持相對較快地解除，烏克蘭的自衛能力仍將略有下降，但可能會迅速反彈。盡管如此，烏克蘭的人力挑戰仍將阻止其在 2024 年發動任何大規模攻勢。來自美國和其他西方國家的遠程精確打擊、空中力量和情報的涌入將有助于緩解一些人事挑戰，但肯定不能完全消除這種擔憂。因此，在對立的戰壕網絡上對齊的部隊的消耗性磨練很可能是整個 2024 年沖突的特征。

結論

俄烏戰爭目前處于停滯狀態。這種僵局是相互競爭的戰略的結果，其中一種戰略側重于保留被吞并的領土，另一種戰略側重于將敵對勢力從其領土上消滅，而沒有辦法實現這一目標。考慮到與每個國家目的相關的平衡，俄羅斯目前正在贏得戰爭（見表 3）。俄羅斯控制著烏克蘭領土的大部分地區，除了烏克蘭目前無法承受的殘酷陸戰之外，他們不太可能通過任何其他方式被驅逐出該領土。更重要的是，烏克蘭是否能夠產生解放和守住頓巴斯所需的力量是值得商榷的，頓巴斯是通往克里米亞和克里米亞的陸橋。可能需要一個國際聯盟來產生完成烏克蘭被占領土解放所需的部隊、作戰部隊和打擊能力。這種國際聯盟的實現極不可能發生。

如導言所述，為爭奪領土而戰的陸戰與非正規戰爭、反叛亂和內戰具有不同的軍事最終目標。此外，一項戰略的目的必須首先得到其手段的支持，其次必須得到資源限制的方式的支持，以實現這些目標。因此，精確打擊戰略和輕足跡方法無法提供足夠的力量來擊敗工業化軍隊，這些軍隊是為了打仗而建立的，這些軍隊基于對敵方軍隊的物理破壞并占領其領土。強大的陸軍能夠提供壓倒性的火力并涌入侵略軍控制的領土，是戰爭的未來，而不是20世紀武裝沖突的遺物。這不是歐洲特有的沖突特征，但正如約翰·麥克馬納斯（John McManus）所指出的那樣，二戰期間美國在太平洋戰區的行動中，東亞也證明了這一點。例如，麥克馬納斯指出，美國陸軍在入侵菲律賓期間部署的師比入侵諾曼底期間部署的師更多。

此外，俄羅斯在烏克蘭的行動表明，規模性勝過精確性，而不是相反。精確性可能會在戰場上的某個點上提供戰術上的勝利，但這些有限點的勝利不太可能帶來戰略上的勝利。此外，詆毀俄羅斯的大規模戰略是“愚蠢的”，沒有抓住重點。如果俄羅斯取得了戰略勝利，那么無論方法多么可疑，它都不可能那么不合邏輯。歸根結底，俄羅斯在烏克蘭的行動表明，大規模，尤其是在領土吞并戰爭中，是一個國家真正鞏固其成果并對沖這些軍事勝利以抵御反擊的方式。

表3：俄烏戰爭：戰略平衡

最后，俄烏戰爭說明了消滅敵軍以使自己的國家免受戰術勝利之間的平衡過渡的重要性。克勞塞維茨斷言，一支未被摧毀的軍隊總是有可能重返戰場并削弱對手的目標。烏克蘭無法消滅俄羅斯軍隊并將其從烏克蘭戰場上撤出，這意味著基輔將不得不不斷與克里姆林宮積極追求其在烏克蘭的目標進行搏斗。烏克蘭無法產生如此規模的武力，加上摧毀俄羅斯在烏克蘭的軍隊并占領和守住解放區所需的破壞性作戰能力，意味著這場消耗戰可能會持續下去，直到烏克蘭能夠產生將普京的軍隊驅逐出烏克蘭所需的力量，烏克蘭在戰略上疲憊不堪，不得不退出沖突， 或者雙方都決定結束沖突。無論結果如何，2024 年俄羅斯可能會繼續試圖在戰略上耗盡烏克蘭;與此同時，基輔將盡最大努力保持其在接觸線上的位置，因為它試圖招募和訓練摧毀俄羅斯軍隊和解放其領土所需的軍隊。

參考來源：美國陸軍協會

2022 年 2 月，俄羅斯從北部、東部和南部入侵烏克蘭。莫斯科假定烏克蘭國家會迅速崩潰或投降，并計劃發動一場相對快速的機動戰爭，同時發動空襲，以占領基輔、哈爾科夫和敖德薩等主要城市。烏克蘭自 2014 年起就在一定程度上為俄羅斯的行動做好了準備，在 2022 年抵抗并擊退了來自主要城市的入侵部隊，包括來自赫爾松的入侵部隊，盡管赫爾松已被并入俄羅斯聯邦。2023 年，基輔發起反攻，旨在解放扎波羅熱以南和巴赫穆特以東的領土，但俄羅斯軍隊占領了之前獲得的大部分陣地。幾個月來，交戰雙方都經歷了嚴重的減員，共部署了 50 多萬軍隊。

在過去的幾個月里，戰爭陷入了僵局。在這場戰爭中，俄羅斯不斷發動空襲（包括炸彈、導彈和無人機），烏克蘭則對被占領土和黑海對岸進行有針對性的空襲，最重要的是，雙方在高度設防的前線進行了激烈、血腥的陸戰，并有計劃地相互炮擊和大量使用無人機。入侵開始兩年后，俄羅斯武裝部隊控制著連接克里米亞半島和頓巴斯（這兩個地區自 2014 年戰爭以來已經直接或間接地處于莫斯科的控制之下）的陸地走廊以及整個亞速海：該地區占烏克蘭領土的比例略低于 20%。烏克蘭繼續進出黑海并出口商品。迄今為止，這種占領確實造成了交戰兩國數以萬計的軍人傷亡、數以千計烏克蘭平民的生命以及大量傷員和數百萬流離失所的公民，再加上沖突帶來的物質破壞。

經過兩年的俄烏戰爭，可以從戰略層面提出一些看法。

首先，俄羅斯領導層風險意識極強，不惜付出巨大的人員和財富代價、迄今為止取得的有限領土成果以及可能出現的軍事僵局，繼續發動一場大規模、高強度的消耗戰。對于克里姆林宮和俄羅斯社會的一部分人來說，這場戰爭具有某種生存性質：恢復俄羅斯的大國地位，削弱西方對前蘇聯加盟共和國的影響力，并可能通過利用歐盟和北約內部的某些政府和/或選區破壞歐洲和跨大西洋的團結。

其次，俄羅斯錯誤估計了幾個關鍵因素，包括烏克蘭作為一個國家的復原力、其自身武裝力量的實力以及美國、歐洲和世界其他國家將向基輔提供的軍事和經濟支持。莫斯科在戰略和戰術層面的戰爭規劃和執行方面也犯了一些錯誤，從缺乏統一指揮--瓦格納戲劇就是一個縮影--到后勤、訓練和條令不力，不一而足。盡管如此，俄羅斯對最初的失敗進行了調整，并通過動員和犧牲其人力和物力資源來彌補誤判和失誤，其程度遠遠超過了冷戰時期--包括蘇聯入侵阿富汗。這種態勢導致了 2023 年以來的軍事僵局。值得注意的是，俄羅斯的軍費開支不到其國內生產總值的 6%，遠遠低于處于戰爭狀態的國家的通常平均水平，而且雙方都沒有訴諸全面的戰時動員。

第三點看法是，俄羅斯在一場準備已久的戰爭中動用了強大而龐大的軍隊，但卻沒有受到國際法的限制，如相稱性或區別對待，未能占領一個較小且理論上較弱的國家。烏克蘭的地理位置、精神、領導力、組織和訓練、指揮控制和通信（C3），都彌補了有利于俄羅斯的物質失衡--特別是在入侵的前一個學期，烏克蘭人在有限的美歐支持下阻止了入侵。這些結構性因素與實地的軍事僵局密切相關。此外，大量消耗型無人機--包括微型和小型無人機、巡飛彈藥等--廣泛融入烏克蘭和俄羅斯的行動中，減少了出其不意的效果，進一步加強了各自的防線，從而使戰場變得更加透明。

第四點是國際層面。2022 年上半年，面對俄羅斯的入侵，烏克蘭幾乎沒有得到來自國外的軍事支持。隨后，烏克蘭逐漸獲得了大量和各種裝備，包括火炮、裝甲車、防空、主戰坦克和導彈系統、蘇聯時代的直升機和飛機，以及相關的彈藥、備件、后勤支持和培訓，另外還有大量和不斷增加的衛星通信和情報、監視和偵察。這些物資的數量和供應時間都有問題，遠遠低于基輔的要求，而從北約盟國武庫中提取的硬件種類繁多，問題重重。盡管如此，總體而言，在不到兩年的時間里，31 個捐助國提供了價值 900 多億歐元的空前戰爭援助，加上歐盟機構指定的 56 億歐元。此外還提供了更多更廣泛的經濟援助，包括人道主義援助、財政支持、烏克蘭能源基礎設施與歐盟電網的連接、烏克蘭商品在歐盟的免關稅進口等。如果沒有這些軍事和經濟支持，烏克蘭到目前為止不可能守住 80%以上的領土，抵御俄羅斯的入侵。因此，盡管不是交戰國，但捐助國--尤其是但不僅限于美國--在影響基輔的軍事選擇方面發揮著重要作用。特別是，華盛頓及其主要盟國對烏克蘭進入俄羅斯領土的重大行動施加了限制，盡管這些行動具有削弱俄羅斯戰爭的潛在作戰價值，并避免或推遲了某些補給，以避免莫斯科與北約之間的關系升級。與此相反，克里姆林宮從朝鮮和伊朗獲得了軍事援助，但并未對其針對烏克蘭的戰略施加重大限制，而中國所扮演的角色迄今為止僅限于與俄羅斯建立政治、能源和經濟伙伴關系，而非提供防衛裝備。

第五，對烏克蘭的軍事捐助極大地消耗了北美和歐洲的武器庫，而這些武器庫并不適合大規模、長時間、主要在陸地上進行的消耗戰。因此，彈藥、裝甲車、反坦克導彈以及防空和導彈防御系統（包括便攜式防空系統）的庫存迅速減少，事實上限制了西方對烏克蘭支持的數量和時間。由于種種原因，歐洲國防工業（其次是美國國防工業）難以提高產量，這進一步限制了國際社會對基輔的支持。在俄羅斯入侵開始兩年后，歐洲和美國發現自己失去了 2022 年前的大部分儲備，無法同時補充這些儲備并加快向烏克蘭交付的速度或數量。換句話說，和平時期的國防和相關工業綜合體尚未訂購和支付設備，以適應正在進行的戰爭。在過去兩年中，德國、法國、意大利、波蘭和其他北約成員國已開始調整其軍事預算和采購，以應對戰爭影響，但這種調整將是長期、昂貴和難以實施的。

最后但并非最不重要的一點是，這是一場涉及一個核大國的兩國間常規沖突。迄今為止，俄羅斯主要針對烏克蘭的國際盟友發表核言論，以勸阻或至少限制它們向基輔提供軍事援助，但結果好壞參半。盡管核戰略升級的風險仍然微乎其微，但美國和北約的威懾已有效地將莫斯科的選擇限制在常規領域，而且這種情況還將繼續下去。這反過來又使烏克蘭能夠抵御規模更大但仍不相上下的軍隊。因此，核問題在沖突中一直扮演著間接但相關的角色，對歐洲的戰略穩定、軍備控制和防擴散具有重大影響。

戰爭的爆發令西歐的許多專家和實踐者大吃一驚。沖突在 2022-2023 年間的演變難以預測，其未來仍不確定。俄羅斯與歐洲第二大國之間爆發大規模、高強度、長時間的常規戰爭，是自二戰以來舊大陸從未有過的極其復雜的現象。它在陸地、空中、海上、太空和網絡五個作戰領域都會產生重大影響，即使在許多情況下是特殊影響，同時在戰略層面也會產生多重影響，還涉及北約和歐盟的防務。

在此背景下，本研究討論了俄烏戰爭對歐洲國家的戰略影響。因此，它既不考慮莫斯科發動侵略戰爭的原因，也不考慮 2024 年以后可能出現的結果。該出版物的第一部分著眼于沖突的戰役層面，在上述每個領域都有專章論述，并重點關注國防工業。研究報告的第二部分探討了沖突對歐洲國家、美國、北約和歐盟的影響，重點是國防政策--包括核威懾、軍備控制和防擴散。為了突出重點和深化分析，該出版物沒有涉及能源供應、國際貿易或歐盟擴大進程等相關問題，也沒有考慮聯合國或所謂的全球南方。結論和建議主要涉及意大利的國防政策。

本研究報告于 2023 年下半年由一個特設研究小組起草，并于 2024 年 2 月定稿，其間與意大利國內外的從業人員和專家進行了一系列非正式的意見交流。

俄羅斯對烏克蘭的導彈行動的表現嚴重低于預期。在入侵的早期，俄羅斯低估了其導彈行動的必要規模和努力。此后，俄羅斯多次改變路線，最近一次是在冬季轉而針對烏克蘭電網和民用基礎設施。俄羅斯雜亂無章的導彈運動既反映了內部戰略的失敗，也反映了烏克蘭在入侵前幾天的關鍵性前瞻性思維。俄羅斯早期的失敗也為烏克蘭提供了時間來發展其防空戰略和能力，而這些戰略和能力在很大程度上得益于西方的援助而變得更加有效。本報告對這些和相關的 "導彈戰爭 "動態進行了深入審查。

關鍵發現

• 俄羅斯的遠程空襲和導彈攻擊行動沒有產生取得決定性勝利所需的戰略效果。
• 導致這一失敗的關鍵因素是烏克蘭軍隊廣泛使用分散性、流動性和欺騙性，以及俄羅斯的超視距瞄準周期相對較慢。
• 在戰爭開始時，俄羅斯大大低估了實現其目標所需的努力規模。在其獲得空中優勢的最初行動中，俄羅斯未能實現大規模，并試圖在太短的時間內用太少的導彈攻擊太多目標，以達到其預期效果。
• 俄羅斯的打擊行動也因目標優先級的頻繁變化和精確制導彈藥的不定期供應而受到影響。
• 烏克蘭的防空系統阻止了俄羅斯空軍飛機對深入前線后方的戰略目標發動穿透性飛行。這一成功極大地影響了戰爭的進程，將俄羅斯的打擊力量限制在數量越來越少的對地導彈或無機組人員的航空系統上。
• 俄羅斯對烏克蘭民用基礎設施和工業的攻擊，加深了烏克蘭對西方的依賴性。這種依賴性支持了俄羅斯的目標，即耗盡西方的耐心，迫使西方國家的首都向烏克蘭施壓，使其做出讓步。然而，除非西方政府遷就它，否則俄羅斯的這種勝利理論也會失敗。
• 俄羅斯在削弱烏克蘭電網的行動中取得了相對更大的成功，盡管烏克蘭已經證明了對這些困難的抵抗力。 烏克蘭在攔截俄羅斯巡航導彈方面取得了越來越大的成功，特別是在2022年10月和11月西方防空系統涌入后。
• 然而，烏克蘭的防空和導彈防御系統還沒有做到防漏，這突出了被動防御和保持快速重建能力和基礎設施的重要性。
• 自2022年秋季以來，俄羅斯對烏克蘭的遠程導彈攻擊規模越來越大，但頻率卻越來越低，因為俄羅斯試圖克服烏克蘭防空系統日益提高的效率。
• 隨著俄羅斯導彈儲備的減少，它將更多地依賴新生產的或最近獲得的射彈來推動其攻擊，俄羅斯可能會努力保持未來的攻擊頻率。
• 即使頻率降低，對烏克蘭電網的長期持續空襲也有可能耗盡烏克蘭的持續維修能力。
• 除了削弱烏克蘭的電網，自2022年10月以來，俄羅斯導彈炮彈的組成表明，俄羅斯的次要目標是耗盡烏克蘭的防空能力。
• 防空能力的減弱不僅會使烏克蘭面臨俄羅斯導彈攻擊的更大風險，而且會提高俄羅斯空軍恢復對烏克蘭領空進行滲透性飛行的可能性。
• 在可能的范圍內，補充烏克蘭的防空能力在可預見的未來仍應是西方軍事援助的重點。
• 烏克蘭在整個戰爭過程中表明，俄羅斯的彈道導彈和巡航導彈是可控的威脅，可以通過主動和被動防御進行有效對抗。

俄羅斯聯邦對烏克蘭特別行動始于2022年2月24日，造成了大量平民傷亡和基礎設施及生產性資產的破壞，并造成了嚴重的人員、社會和經濟損失。戰爭最初幾個月的特點是在關鍵城市，如馬里烏波爾，以及基輔周圍的戰斗，在這些地區，烏克蘭政府暫時沒有控制大量領土。然而，從2022年4月開始，政府將這一地區一半以上的領土重新置于其控制之下，在新的地區失去控制的情況有限。另一方面，自2022年9月以來，由于使用遠程投送的炸藥（如導彈、無人機）來攻擊能源等關鍵基礎設施，造成的損失增加了。戰爭軌跡的這些變化反映在這里提出的最新的損害和需求評估中，也反映在第一次損害和需求評估（RDNA1）以來的變化中，第一次評估的影響一直到2022年6月1日。

第二次快速損害和需求評估（RDNA2）--由世界銀行集團、烏克蘭政府、歐盟委員會和聯合國共同制定--按照全球公認的方法，對一年的戰爭影響進行了評估。該評估對基礎設施和建筑物的直接物質損失進行了量化，并將需求量化為恢復和重建的費用。為了支持烏克蘭政府和合作伙伴的緊急恢復和重建規劃，RDNA2還估算了2023年的實施重點和成本，其中考慮了緊急恢復和重建需求、政府優先事項、不同部門的吸收和實施能力，以及在一定程度上的可用資金。由于戰爭仍在進行，存在固有的數據限制和假設，這些都在報告中指出。

一整年的戰爭導致了超過1350億美元的建筑和基礎設施的直接損失。受影響最大的部門是住房（38%）、交通（26%）、能源（8%）、商業和工業（8%）以及農業（6%）。頓涅茨克州、哈爾科夫州、盧漢州、扎波羅熱州、基輔州和赫爾松州遭受的直接損失最大（圖1）。自RDNA1估計以來，能源、住房和運輸部門的直接損失增加最多，與2022年6月1日以來的戰爭軌跡相稱。農業損失也明顯增加，反映了資產破壞的增加和更精確的數據。但自2022年6月1日以來的損失并沒有像預期的那樣升級。這是因為盡管前線地區的戰爭明顯加劇--哈爾科夫州、赫爾松州、頓涅茨克州和扎波羅熱州在戰爭事件和損失方面的增幅最大（圖2）--前線地區的變化比入侵的前三個月要有限得多，這一點在RDNA1中有所體現。

圖1. 截至2023年2月24日，各地區的破壞程度

圖2. 2022年2月至2023年2月期間戰爭的空間演變

估計重建和恢復的總需求超過4100億美元（圖3-圖10），是烏克蘭2022年實際GDP的2.6倍。成本--估計為10年--考慮到通貨膨脹、市場條件、大規模建設領域常見的建筑激增價格、更高的保險費，以及向低能源強度和更具彈性、包容性和現代設計的轉變。估計需求最大的是交通（22%）、住房（17%）、能源（11%）、社會保護和生計（10%）、爆炸危險管理（9%）和農業（7%）。自RDNA1以來，爆炸危險管理的需求有所下降，原因是對被認為可能受到爆炸物污染的土地面積進行了更好的評估，清除了一些區域，以及考慮到大量的污染區域，轉向了更具成本效益的方法。其他領域--如人類發展部門（包括衛生和教育）以及商業和商務--對剩余的需求有很大貢獻。在所有部門中，廢墟清理和管理（以及必要時的拆除）的費用超過50億美元。自2022年6月以來，需求增加最多的部門是能源、社會保護和生計、運輸、農業和住房。需求增加最多的地理區域是頓涅茨卡、哈爾科夫斯卡、盧甘斯卡和赫爾松斯卡。

同樣重要的是要認識到，自RDNA1以來，一些需求已經由烏克蘭政府在其合作伙伴的支持下得到滿足。例如，在衛生部門，超過500個受影響的資產已被部分或全部修復；能源和運輸部門已從提供設備、材料和資金以進行快速維修中受益。2022年，政府還得到了34億美元的重大人道主義響應的支持。

圖3. 恢復和重建總需求（億美元）： 4100億美元

滿足估計的總體需求對長期恢復至關重要，但所有需求不可能立即得到滿足。時間框架將取決于資金的可用性，但也取決于烏克蘭預算的吸收能力、執行能力和職能部委、國家以下各級政府、民間社會和社區組織以及其他執行機構之間的協調；私營部門支持和幫助實施資本投資的意愿；材料和勞動力的可用性；以及戰爭的未來軌跡。然而，如果在短期內不能滿足最緊迫的需求，將會有巨大的社會和經濟代價，尤其是由最貧窮和最脆弱的人承擔。

考慮到緊急需求和實施能力，并與政府的恢復和重建重點保持一致，RDNA2估計2023年的實施重點約為140億美元，或接近所確定的總需求的3.5%（圖5）。在RDNA2涵蓋的所有部門中，2023年的總需求接近180億美元。但政府已經采取措施，通過預算來滿足公民的緊急需求，最主要的是支持國內流離失所者和更廣泛地提供社會保護，并為2023年制定了一套核心的投資重點。考慮到截至2023年3月的這些政府優先事項，RDNA2確定了2023年140億美元的實施重點。三個部門的投資需求占主導地位：交通、能源和住房（圖4）。在這些部門之外，大量的支持（27億美元）被優先用于促進私營部門的投資，包括農業，以維持生產能力并促進恢復和重建。這種支持包括贈款和補貼信貸以及擔保和保險工具的組合，以降低私人投資和貿易的風險。

圖4. 2023年的優先投資（10億美元）： 140億美元

實現2023年的優先事項將需要近110億美元的額外資金。這包括60億美元沒有資金支持的直接預算需求和近50億美元用于支持國有企業和促進私營部門發展的融資需求。在確定的140億美元的優先事項中，93億美元需要政府通過資本和經常性支出及轉移支付直接支出。在這93億美元中，33億美元可以通過2023年預算中的現有條款來解決。這使得政府實施和資助的優先事項中還有60億美元沒有資金。政府還需要支持國有企業的融資，這又需要33億美元，同時還需要15億美元來支持融資機制，以維持私人投資并降低風險。

烏克蘭重建所需的投資規模將是巨大的，需要用私人投資來撬動有限的公共和捐助資金。發展伙伴對公共投資的支持是關鍵，但這種公共投資必須得到大量私人投資的補充，以使重建的可用資金最大化。一些部門和情況可以利用稀缺的公共資金來撬動額外的私人投資。現在有機會發展創新的融資結構，以減少風險，并促成更多的私人融資。

2022年7月的《烏克蘭重建盧加諾宣言》概述了恢復和重建的指導原則。根據國際經驗，本報告強調了補充《盧加諾宣言》的原則，包括 (i) 考慮到戰爭對不同地域的影響，確保采取務實、有區別和靈活的方法來平衡最緊迫的需求和中期可實現的目標； (ii) 側重于為更可持續的未來進行更好的建設，包括使烏克蘭的立法和政策與歐洲聯盟的法律和標準以及共同體法律相協調；以及 (iii) 確保烏克蘭的機構、系統和法規為透明和有效的長期恢復和重建方案做好準備，同時考慮到外部和私人支持以及烏克蘭最近關于權力下放和權力分散的改革。

圖5. RDNA2的主要結果：損害、需求和2023年優先事項

幾十年來，俄羅斯軍方一直面臨著同樣的問題：在戰略核平等的時代，如何克服北約（NATO）的戰略深度。在蘇聯時代后期，這是通過建立大量的地面部隊來克服準備好的防御措施。2008年，俄羅斯大幅削減其陸地部隊，希望遠程打擊能夠彌補區域戰爭中地面部隊的不足。此后，俄羅斯的戰略家們將注意力集中在如何在沒有大量地面部隊的情況下，在北約的整個縱深范圍內開展進攻行動。

截至2021年，俄羅斯仍然在一定程度上依賴非戰略性核武器（NSNW）進行區域作戰。最近的證據表明，俄羅斯對區域戰爭的規劃正趨向于統一的戰略行動。這一概念旨在更有效地組織和分配俄羅斯的常規打擊和非動能攻擊能力，因為它填補了俄羅斯NSNW在未來幾十年的區域戰爭中的作用。

為了了解為什么會出現這種趨勢，本報告研究了俄羅斯向統一戰略行動和相關能力發展的演變，重點是四個領域：針對關鍵軍事和民用目標的遠程常規打擊；破壞北約指揮、控制、通信、計算機、情報、監視和偵察的電子戰（EW）；反空間行動；以及針對關鍵基礎設施的網絡攻擊。

本報告的主要研究是在2022年1月完成的，在俄羅斯2022年2月入侵烏克蘭之前。少數提到烏克蘭戰爭的內容是在出版前添加的。

研究問題

• 自冷戰后期以來，影響俄羅斯作戰概念發展的關鍵軍事問題有哪些？
• 什么是統一戰略行動，它是如何與這段歷史結合起來的？
• 什么是可能與該行動相關的關鍵軍事任務，以及俄羅斯如何發展其部隊以執行這些任務？

主要研究結果

• 在后冷戰時期，北約的擴大和俄羅斯陸軍的減少在俄羅斯作戰概念的發展中起到了關鍵作用
  • 這些因素將軍事負擔放在俄羅斯的遠程打擊能力上，以克服部隊的地理分隔。
  • 俄羅斯區域戰爭的作戰概念發展是由如何在可能升級為核使用的常規戰斗中協調、分配和使用遠程、動能和非動能攻擊資產所驅動的。
  • 目前，俄羅斯有限的常規遠程打擊能力，加上北約的戰略縱深，表明在俄羅斯國家的生存受到威脅時，將繼續依賴核武器進行威懾和大規模行動。
• 統一戰略行動是一個擬議的解決方案，即協調部隊參與區域級目標，并削弱北約向俄羅斯縱深發動航空攻擊的能力
  • 這一概念是對未來俄羅斯常規能力不斷增強的部隊結構的一種組織構建。它包括核與非核部分，并涉及聯合戰略指揮部的協調行動。
• 統一戰略行動的關鍵軍事任務都與吸引俄羅斯地面部隊和火炮射程以外的目標有關。
  • 俄羅斯已經裝備了能夠打擊北約火炮射程以外目標的常規系統，并計劃擴大多種系統的射程。
  • 俄羅斯已經在EW資產上進行了大量投資，并重振了其軍事空間和反空間能力。
  • 俄羅斯軍事戰略家認為，網絡行動有助于實現對關鍵基礎設施的影響，但俄羅斯的網絡能力仍然是未知的。

目錄

第一章

簡介

第二章

俄羅斯向統一戰略行動的演變

第三章

統一戰略行動中俄羅斯的常規精確打擊資產

第四章

俄羅斯對抗北約C4ISR和大規模航空航天攻擊的電子戰能力

第五章

俄羅斯對天基資產進行功能性壓制和摧毀的能力

第六章

俄羅斯攻擊關鍵基礎設施的網絡行動

第七章

結語

在俄羅斯2022年2月入侵烏克蘭之前，克里姆林宮及其代理人實施了信息行動，為針對烏克蘭的軍事行動辯護，掩蓋其作戰計劃，并否認對戰爭的任何責任。

一旦戰爭真正開始，俄羅斯擴大了其戰略，進一步強調破壞烏克蘭的抵抗能力，希望迫使該國投降或按俄羅斯的條件進行談判。這種戰略擴張包括努力保持對國內信息的控制和對戰爭努力的支持，削弱烏克蘭的抵抗，破壞盟友和合作伙伴對烏克蘭抵抗的支持，特別是在鄰近地區，并在國際上參與積極的信息行動，以塑造關于俄羅斯侵略戰爭的輿論，包括在非洲和拉丁美洲。

在數字取證研究實驗室（DFRLab）的日常監測基礎上，本報告綜合了克里姆林宮自2022年2月24日戰爭開始以來針對當地、區域和全球受眾的破壞烏克蘭的企圖。

對于俄羅斯國內的受眾來說，立法和監管環境的變化有效地將媒體的獨立性和公眾對戰爭的異議定為犯罪，而克里姆林宮及其媒體代理人則接受了可以簡化為字母Z等符號的信息。克里姆林宮還將事實核查這一主題作為武器，利用日益流行的Telegram頻道，如War on Fakes，通過媒體機構和外交社交媒體賬戶擴大虛假信息。

從戰爭一開始，克里姆林宮就強調打擊烏克蘭觀眾的士氣，摧毀他們的戰斗意志。早期的例子包括所謂的深度偽造視頻，讓人以為烏克蘭總統沃洛季米爾-澤倫斯基已經逃離該國，并敦促烏克蘭軍隊放下武器。這些做法擴大到利用偽造文件使烏克蘭官員難堪并損害他們在選民中的聲譽，以及在暗網上建立虛假市場，暗示烏克蘭轉售西方武器以牟利。親克里姆林宮的言論還對烏克蘭人使用了恐懼和恐嚇策略，試圖讓他們相信俄羅斯是不可戰勝的，烏克蘭的鄰居是不可信任的。我們進一步探討了俄羅斯將布查的平民大屠殺描繪成烏克蘭的暴行或捏造，同時還在公眾辯論的幌子下渲染核威脅。

俄羅斯的信息行動還針對烏克蘭的鄰國、合作伙伴和歐洲各地的盟友。DFRLab根據與俄羅斯的距離和關鍵指標受眾進行了三個案例研究，包括波蘭，烏克蘭最近和最重要的北約成員鄰國；法國，一個以軍事和財政援助支持烏克蘭的重要西歐國家；以及格魯吉亞，一個被俄羅斯部分占領的后蘇聯國家，其政府受到俄羅斯的高度影響。

在烏克蘭最接近的西方鄰國波蘭，親俄行動黑進了社交媒體賬戶，傳播偽造的文件，將烏克蘭官員描繪成懷有反波蘭情緒的人；類似的行動還將烏克蘭難民描述成利用波蘭的財政資源和波蘭人民的慷慨的罪犯。在法國，在社交媒體上傳播的謠言流入了主流媒體關于法國運往烏克蘭的先進武器落入俄羅斯安全局手中的討論。在格魯吉亞，一個同情親俄的政府轉述克里姆林宮的信息以避免卷入戰爭，這引起了烏克蘭和同情格魯吉亞公民的憤怒。

親克里姆林宮的媒體還利用其國際影響力來促進俄羅斯的利益，特別是在全球南部。俄羅斯的 "重返非洲 "政策近年來增加了莫斯科與非洲大陸的接觸，包括通過代理部隊在西非建立軍事影響力，改善與反西方政黨的關系，以及放大出處可疑的親克里姆林宮社交媒體運動。而在拉丁美洲，克里姆林宮通過俄羅斯外交官的社交媒體賬戶和YouTube頻道宣傳他們的信息，從而規避了對RT和Sputnik等國家媒體的限制，這些媒體已經取代了國家媒體在該平臺上的西班牙語報道。